案情简介：2001年1月，H市市政府以文件的形式颁布《关于对外商投资项目引荐者实行奖励的若干意见》，要求所属各区县政府、市直属部门对引荐外商投资项目落户在其辖区的引荐者，按引荐项目实际到位资金的5‰予以奖励，并规定了申报奖励的办理程序。2001年9月，周某引荐外商独资的Y公司落户H市开发区，注册资本180万美元。注册资本到位后，周某向H市开发区管委会申报招商奖励，H市开发区管委会以市政府文件无权创设行政奖励且Y公司的经营状况不好为由拒绝给付奖励。周某为此诉至法院。

　　行政规范性文件是指在行政立法之外，行政机关针对不特定对象发布的能反复适用的具有普遍拘束力的决定、命令。制定和执行行政规范性文件是行政机关在行政管理过程中的重要内容。本案的审理，涉及到的一个关键问题是行政规范性文件能否创设行政奖励。因为行政奖励一旦有效创设，对某一行政主体而言，既是设定了行政奖励的权力，也是设定了给付行政奖励的义务，行政相对人如果认为自己符合行政奖励的条件，就有权要求行政主体按规定给付奖励。

　　长期以来，行政奖励作为一种民主、柔和的政府施政手段，被广泛运用于社会管理领域，但在我国目前的行政法体系中，行政奖励缺乏统一明确的规定，具体实施过程中也存在严重缺陷。按照学界通说，行政奖励，是指行政主体为实现行政目标，依照法定条件和程序，对为国家、人民和社会做出突出贡献或模范地遵纪守法的行政相对人，给予物质或精神奖励的具体行政行为。如何理解这一概念中的“法定条件和程序”，观点不尽一致，分歧归结于行政主体给付行政奖励应当依据哪种规范，即哪种规范可以创设行政奖励。

　　一种观点认为，严格地讲，行政奖励的创设权只能由国家立法机关行使，以法律的形式作出规定。但鉴于我国立法权行使主体的多样性和分散性，且《立法法》将“法”的外延规定为法律、法规和规章，因此行政奖励的创设权也可以扩展到法律、法规和规章，规章以下的行政规范性文件不能创设行政奖励。

　　另一种观点认为，依法行政是行政主体行使职权的基本原则，但此处的“依法”和“法定条件和程序”中的“法”，一般不仅仅限于法律、法规和规章，还应包括法律原则，以及行政机关颁布的符合法律原则的行政规范性文件。因此在现有的法制条件下，应当认可行政规范性文件对行政奖励的创设权，行政规范性文件与法律、法规和规章相比，只存在法律效力、地位等级的差异。

　　笔者赞同第二种观点。现结合当前我国有关行政奖励的立法及行政奖励实践的现状，就行政规范性文件对行政奖励的创设权作简要分析。

　　一、现有法律、法规和规章在一些行政管理领域创设了行政奖励，但法律并未禁止行政规范性文件创设行政奖励。我国行政法是由宪法、法律、行政法规、地方性法规、部门规章和地方政府规章组成的一个多层次的法律法规体系，上位法对下位法及行政规范性文件具有强制性的制约作用。在行政法体系中，行政处罚和行政奖励都是政府施政手段，前者是“硬行政”，后者是“软行政”。但目前的情况是，最高立法机关已经制订了《行政处罚法》作为创设和实施行政处罚的龙头法典，行政处罚的创设有法可依，《行政处罚法》第14条明确规定：除法律、法规和规章外，其他规范性文件不得设定行政处罚；而行政奖励却缺乏诸如《行政奖励法》这样的龙头法典，在行政奖励的创设权方面，也找不到与行政处罚创设权类似的限制。笔者认为，《立法法》对影响公民、法人和其他组织权利义务的行政行为，按影响程度的大小限定由法律、法规和规章分别作出规定，故行政规范性文件从本质上不能为公民、法人和其他组织设定权利义务。但是，当法律、法规和规章没有规定（即法律缺位）时，各级行政机关为实施法律和执行政策，在职责范围内，通过制定规范性文件来创设相对人的权利和利益，为行政相对人提供更好的服务，符合行政的性质和目的。行政奖励正是这样一种赋权性行政行为，而非限权性行政行为，行政规范性文件在与法律不冲突的情况下创设行政奖励，应当予以认可。

　　二、现有的行政规范性文件创设了大量行政奖励，进一步扩大了行政奖励的领域，彰显了对行政相对人的人文主义关怀，在实践中取得了良好的行政效益。当前，我国正处于社会转型时期，政府的施政方式也正在不断调整和革新。行政奖励强调正面引导，富含人文主义精神，运用于社会管理领域，能发挥行政命令、行政处罚等强制性行政行为不可替代的作用，是施政方式转变的具体体现。据统计，目前我国《宪法》有关行政奖励的规定有7条，规定了行政奖励的法律有70多部，国务院涉及行政奖励的行政法规有300余件，部门规章及地方性法规、规章也制定了一些奖励措施。然而，这些法律、法规、规章主要集中于自然科学发明创造方面，远远不能满足我国行政奖励管理领域的需要，许多有益于社会应受奖励的行为没有得到立法的确认和肯定。这种情况下，行政规范性文件创设的大量奖励措施起到了很好的弥补作用，这些奖励措施丰富了在相应领域的施政手段，受到行政相对人的欢迎，往往能起到事半功倍的效果。在已颁行的行政规范性文件创设了行政奖励的情况下，如果允许行政机关自食其言，对承诺的行政奖励不予兑现，必然会挫伤行政相对人的积极性，损坏政府的整体形像。当然，行政奖励对行政相对人来说是授权行政，但对于整个社会资源来说，是政府以公权力对社会资源的配置，例如发放的奖金来源于财政收入，荣誉奖励也涉及到同类行政相对人的公平性问题，从长远看，虽然法律不必涵盖具体的奖励措施，但必须以法律的形式制定统一创设规则，对奖励的原则、实施主体、奖励标准、实施程序作出明确规定，以举纲张目，避免行政奖励创设的随意性。

　　三、由于行政规范性文件的效力层次较低，法院在审理以行政规范性文件为依据的行政奖励案件时，需要对行政规范性文件的合法性进行审查。《行政诉讼法》规定法院审理行政案件，依据法律、法规，参照适用规章。据此，行政规范性文件处于既不能作为依据，也不能参照适用的地位。但这并不表明法院对行政规范性文件一律予以排斥，相反，行政诉讼当事人可以以行政规范性文件作为论证相应具体行政行为违法或合法的根源。法院在审查具体行政行为时，如果该行政行为直接以行政规范性文件为依据，则应同时审查行政规范性文件的合法性，审查的内容包括发布主体是否合法，发布的程序是否合法以及该文件的内容是否合法。就行政奖励而言，虽然发布行政规范性文件的主体无明确限定，但文件中创设的行政奖励事项不能超出行政主体的职责范围；奖励事项、方式和幅度，法律、法律、规章或上级行政机关发布的规范性文件已有规定的，不能与上述规定相冲突。经审查，行政规范性文件合法，且行政相对人符合奖励条件，就应当判决给予行政奖励。但人民法院在判决书的正文中，不宜直接引用行政规范性文件，可以判决的理由部分指出行政奖励所依据的行政规范性文件，因为人民法院没有对行政规范性文件的合法性加以直接评判的权力。法院如果对认为行政规范性文件违法，应向相应文件的发布机关及其上级机关提出司法建议，要求其予以撤销或改变。

　　综上所述，一般而言，行政规范性文件均可以创设行政奖励，但法院在审理由此引发的行政奖励案件时，应对行政规范性文件进行必要审查。前文所列案件，如果H市市政府颁布的《关于对外商投资项目引荐者实行奖励的若干意见》是一个合法的行政规范性文件，其创设的招商行政奖励就是有效的；周某的引荐行为如果符合该文件规定的奖励条件，法院就应判决H市开发区管委会给付周某行政奖励。

（作者单位：浙江省杭州市江干区人民法院）