[案情简介]：2004年5月，徐某驾驶鲁DH9470号两轮摩托车在山东省枣庄市薛城区泰山路自南向北行驶，将由东向西横穿公路的王某撞倒，王某被送往医院，经抢救无效死亡。事故发生后，枣庄市公安局薛城分局交通警察大队进行了现场调查、勘验，并做出了200400086号交通事故认定书，认定王某、徐某对本次交通事故负同等责任。王某之女，许某以公安机关交通事故认定事实不清、证据不足、适用法律法规错误为由向枣庄市薛城区法院提起行政诉讼，要求撤销交警部门的200400086号交通事故认定书，并对该次交通事故重新进行认定。

　　[争议]：关于此案如何处理，合议庭有两种不同意见：

　　一种意见认为认为法院不应受理此类案件，理由是，根据《道路交通安全法》的规定，公安机关的交通事故认定行为对许某的权利、义务不产生实际影响，故应裁定驳回起诉。

　　另一种观点认为，交通事故责任认定是公安机关所作出的具体行政行为，是可诉的行政行为。理由是，交通事故的责任认定行为包含了行政行为的主体和效果要素，是证明性质的准行政行为。尽管它本身并没有为交通事故的当事人直接设定权利和义务，但对交通事故责任大小的划分进行了确认和证实，对当事人实体权利和义务产生了影响，是可诉的。

　　[审判]：山东省枣庄市薛城区人民法院认为被告枣庄市公安局薛城分局交通警察大队的200400086号交通事故认定书，对原告的权利、义务不产生实际影响，故裁定对原告许某的起诉不予受理。

　　[评析]：本案在审理过程中，争议的焦点就是公安机关的道路交通事故认定行为是否对原告许某的实际权利产生影响。笔者认为，公安机关的道路交通事故认定行为对原告的实际权利不产生影响，人民法院不应受理因不服公安机关道路交通事故认定行为而提起的行政诉讼。理由如下：

　　1、交警部门的交通事故认定行为对许某、徐某的权利、义务不产生实际影响，依据最高人民法院的有关规定，应当不予受理。

　　交通事故认定行为是公安交通管理部门依据《道路交通安全法》的规定，对交通事故的基本事实、成因和当事人的责任进行判断的职权行为。道路交通事故认定的依据是现场勘验、检查、调查情况和有关检验、鉴定结论，以及相关证据，其目的是通过对上述材料的分析、判断，查明交通事故的基本事实、成因以及当事人的责任大小，为人民法院审理交通事故损害赔偿案件，确定当事人的民事责任提供依据。依据《道路交通安全法》第73条的规定，交通事故认定书只是处理交通事故的证据。（1）依据1992年12月1日，法发[1992]39号《最高人民法院、公安部关于处理道路交通事故案件有关问题的通知》第4条的规定（2），人民法院在审理民事、刑事案件过程中，可以对公安机关的道路交通事故认定书进行审查，认为其不妥，可以将其推翻并重新进行认定。对法院而言，道路交通事故认定书并不必然的具有证据效力，并非必然的交通事故损害赔偿案件、刑事案件的依据。由此可见，许某、徐某之间的权利、义务在公安机关的道路交通事故认定之后，仍然处于不确定状态，需要采取协商、调解、诉讼手段解决。枣庄市公安局薛城分局交通警察大队的道路交通事故认定行为对许某、徐某都没有必然的约束力，也不对许某、徐某的权利、义务产生实际影响。

　　依据最高人民法院《关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》第一条第六项的规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院的受案范围。如前所述，在本案中，交警部门的认定行为并不对许某、徐某之间的权利义务产生实际影响，故不属于人民法院受案范围。

　　2、从理论上分析，交通事故认定行为属于不可诉的行政行为。

　　可诉性行政行为具有五个特征，一是可诉性行政行为是拥有行政管理职权的组织所实施的行为；二是可诉性行政行为是与行使行政管理职权有关的行为；三是可诉性行政行为是对相对人的权利义务产生实际影响的行为；四是可诉性行政行为是在现实条件下有司法审查可能性的行为；五是可诉性行政行为是具有司法审查必要性的行为。（3）不可否认，道路交通事故认定是公安机关的职责，也是与行使行政管理职权有关的行为，具有可诉性行政行为的第一、第二个特点，但其不对相对人的权力产生实际影响，不具有司法审查的可能性、必要性。

　　司法审查的可能性，包括法律上的可能性和事实上的可能性。法律上的可能性就是法律有无明确排除或者禁止司法审查的情形。我国《行政诉讼法》第12条规定了排除了对抽象行政行为、国家行为、内部行为、终局裁决行为进行司法审查的法律上的可能性。道路交通事故认定行为不再这四项之列，应该说其具有法律上审查的可能性。事实上的可能性是指因某些客观情况、事实的出现导致人民法院不能或者不能很好的对某一行为进行审查。交通事故认定是一项专业、技术性非常强的工作，法院行政庭的法官很少有懂此专业的。法院受理该类型的案件后，很难作出公证的判决，主要原因是当事人无论是从证据上还是专业知识上很难向法院提出有利于自己的主张。另外，作出交通事故责任认定行为的公安机关不配合，他们一般不会将不利于自己的证据提交法庭，因为案件的判决结果与作出交通事故责任认定行为的公安机关有着直接的利害关系，在这种情况下，依现在法院的审判力量以及当事人的能力，很难保证法院在庭审过程中能查明案件的事实。因此，笔者认为，法院对交通事故认定行为进行可诉性审查具有一定难度，或者在事实上不可能。综上，笔者认为，目前，对交通事故认定行为进行司法审查的可能性不足。

　　司法审查的必要性是指如果行政管理相对人对某一类行为不服，法律已经为他提供了有效的救济途径，那么，司法审查就是不必要的。 道路交通事故的性质在本质上是一种民事侵权行为，对许某、徐某而言，交通事故这种特殊的侵权行为的处理或者解决最终是通过调解或者诉讼来解决他们之间的损害赔偿问题，在他们之间合理地分配本次事故的损失。对其过错大小、损害赔偿责任的认定只能通过民事诉讼才能有效解决，并且民事诉讼法已经为其解决纠纷提供了法律依据。道路交通事故行政诉讼并不能有效解决他们之间的纠纷，反而增加其讼累。因为，即使法院对道路交通事故行为进行了审查并做出了判决，许某的合法权益并不能得到及时维护，许某还需通过民事诉讼才能最终维护自己的合法权益。因此，笔者认为在本案中，对道路交通事故认定行政案件进行司法审查是没有必要的。

　　综上，从理论上来看，在本案中，公安机关的道路交通事故认定行为并不对许某的权利产生实际影响，对道路交通事故认定行为进行司法审查是不可能的，也是不必要的。因此，道路交通事故认定行为没有行政法上的可诉性。

　　3、从实践上看，受理道路交通事故认定行政案件会产生许多矛盾。

受理道路交通事故认定行政案件，会使法院、公安机关都处于进退两难的尴尬境地。法院对道路交通事故认定行政案件进行审理后，可能会做出维持、撤销判决，如做出撤销判决那么同时也会责令公安机关在一定期限内重新作出事故认定，但往往由于时过境迁，交通事故现场无法恢复，公安机关重新取证已经不可能，此时公安机关在一定期限内不重新作出道路交通事故认定行为是违法，在没有取得新的证据的情况下，以同一事实重新作出认定行为，也是违法的。

　　综上，笔者认为公安机关的道路交通事故认定行为是不可诉的，许某的起诉是没有法律依据的，山东省枣庄市薛城区法院裁定不予受理许某的起诉是正确的。

注释：

（1）道路交通安全法第73条规定：公安交通管理部门应当根据交通事故现场勘验、检查、调查情况和有关检验、鉴定结论，及时制作交通事故认定书，作为处理交通事故的证据。交通事故认定书应当载明交通事故的基本事实、成因和当事人责任，并送达当事人。

（2）第4条规定： 当事人仅就公安机关作出的道路交通事故责任认定及伤残评定不服，向人民法院提起行政诉讼或民事诉讼的，人民法院不予受理。当事人对作出的行政处罚不服提起行政诉讼或就损害赔偿问题提起民事诉讼的，以及人民法院审理交通肇事刑事案件时，人民法院经审查认为公安机关所作出的责任认定、伤残评定确属不妥，则不予采信，以人民法院审理认定的事实作为定案的依据。

（3）参见姜明安主编，行政法与行政诉讼法，北京大学出版社、高等教育出版社1999年10月第一版，第315页-第316页。

（作者单位：山东省枣庄市薛城区人民法院）