《中华人民共和国行政诉讼法》自1990年10月1日实施以来，对于保证人民法院正确、及时审理行政案件，维护和监督行政机关依法行政，保护公民、法人和其他组织的合法权益起到了重要作用。但在具体的实施过程中，该法也暴露出了诸多问题，抽象行政行为的可诉性问题就是其中之一。为此许多学者和专家作了大量探讨，但未能引起权力机关的足够重视，然而应对中国法制建设的需要和时代发展的要求，将抽象行政行为纳入司法审查的范围已势在必行。

　　一 、我国对抽象行政行为的有关规定

　　所谓抽象行政行为，是基于以行为的适用范围为标准对行政行为进行分类所形成的与具体行政行为相对应的一个基本概念。它是指行政主体针对不特定的行政相对人单方作出的具有普遍约束力的行政行为，即行政机关制定法规、规章和其他具有普遍约束力的规范性文件的行为。抽象行政行为包含两个方面：一是行政立法行为包括法律和规章，二是行政机关制定、发布其他具有普遍约束力的决定、命令的行为。上至国务院，下至乡政府，各级行政机关都有权依据宪法和组织法的规定实施抽象行政行为。抽象行政行为具有单方性、普遍约束性、反复适用性、依据性和不可诉性等特征。

　　根据我国行政诉讼法第二条和第十一条的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员、法律法规授权的组织的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。第十二条第二款又明确人民法院不受理公民、法人或者其他组织对行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令提起的诉讼。即是说，人民法院不能受理针对抽象行政行为提起的诉讼，相对人只能通过其他监督途径解决违法实施抽象行政行为的问题。但是，从实际情况来看，目前其他的监督机制很难有效地发挥作用。

　　二、国外对抽象行政行为诉讼制度的有关规定

　　在行政诉讼制度比较完善的一些西方国家，尽管其对抽象行政行为的审查方式不同，但总体上都对此建立了严格的审查机制。

　　在美国，行政机关的一切行为都在司法审查范围之内，其法律规定行政规章的效力必须符合两个条件即制定规章的行为不得越权和行为合理性。根据美国法律的规定还将法院对违宪审查的原则和制度运用到了对行政或执行机关的立法审查活动中。同时美国法律也规定了对行政行为司法审查的排除情况，一是法律规定不予司法审查的行为，二是行政机关的自由裁量行为。

　　在英国，对于一切行政行为只要其超越了法律规定的权限，法院就可以行使审查权。法官在对行政行为进行司法审查时除不能否定议会法，只能通过解释议会法去控制行政权外，可以根据自己的法律意识和有关公平正义的观念，对议会授权法进行广泛的解释，甚至可以挖掘出比立法意图更深更广泛的立法意图。

　　在德国，抽象行政行为作为行政行为的一种，并未排除在行政受案范围之外，只规定公民对于行政机关的违宪行为或行政机关的私法行为以及涉及政治利益、文化利益、宗教利益等方面的行为，不得提起行政诉讼。 根据德国法律的规定抽象行政行为的审查有两种形式，一是宪法法院，称为直接审查；二是行政法院，也称为间接审查。

　 在法国，行政诉讼范围由判例而不是成文法来确定，行政审判只限于行政机关的行为，不属于行政机关的行为不在审判之列。根据法国行政法规的规定不属于行政行为的范围有私人行为、立法机关行为、司法机关行为、政府行为等。且法国行政法所指的立法机关行为是指国会及其委员会关于法律及制定法律直接有关的行为。因此，法国行政诉讼并不排斥抽象行政行为。

　　三、 将抽象行政行为纳入诉讼范围的必要性

　　根据我国法制现状和发展的需要将抽象行政行为纳入诉讼范围不仅是必要的也是必须的。追其原因一是我国现行的行政诉讼法将抽象行政行为排除在受案范围之外，这种做法不仅与国际发展趋势不相吻合，而且在实际工作中带来一定弊端。既不利于人民法院充分行使司法监督权保护相对人的合法权益。也不利于我国社会法制的统一和行政机关行政质量和效率的提高。二是随着抽象行政行为的数量逐渐增多，其中许多抽象行政行为，尤其是规章以下具有普遍约束力的行政决定和命令，由于制定程序粗糙简单、随意性较大，存在着大量的违法情况。抽象行政行为是针对不特定的多数对象做出的，适用的效力具有反复性、范围广的特点，因而产生的影响和破坏力无论是在广度还是在深度上都具体行政行为严重的多。如果人民法院不能受理对抽象行政行为提起的诉讼，一旦抽象行政行为违法，就有可能导致违法不当的抽象行政行为使更多的相对人蒙受损失。三是我国加入世贸组织后根据我国缔结或加入的国际条约的规定除声明保留的部分外一些抽象行政行为将纳入我国司法审查的范围，如反倾销协议、反补贴协议、政府采购协议中的有关规定等。如不将抽象行政行为纳入诉讼范围将不利于保护我国国民的利益。为了有效地保护人民的利益，监督抽象行政行为，解决抽象行政行为引发的各类争议，有必要将抽象行政行为纳入行政诉讼的范围。这既是抽象行政行为本身所决定的，也是改变抽象行政行为违法现状，贯彻依法行政原则和我国法建设的需要。

　　四、抽象行政行为的审查范围

　　将抽象行政行为纳入行政诉讼，首先要解决的问题是可诉抽象行政行为的范围问题。从我国抽象行政行为的范围看，笔者赞成将全部抽象行政行为纳入司法审查的范围，对包括行政法规在内的所有抽象行政行为进行监督和规范。但从我国的法制现状看，将所有抽象行政行为纳入司法审查范围无论从法律上还是事实上都无法实现。

　　权衡现行体制下抽象行政行为对行政管理发挥的作用及存在的问题，笔者认为纳入审查的抽象行政行为范围应限定在规章以下规范性文件。因为根据我国法律的规定行政机关没有立法权，只享有制定行政法规和行政规章的权力，其所制定的规范性文件既是一种抽象行政行为又是我国法律的组成部分。而在我国司法机关没有审查法律的权力，只有适用法律和解释法律的权力，如果将行政法规和行政规章纳入司法审查的范围则会与我国宪法的有关规定相违背。

（作者单位：四川省泸县人民法院）