【内容提要】行政诉讼法的实施，给公民、法人和其他组织开辟了一条在受到不法行政行为侵害时寻求救济、保护自身合法权益的途径。我国行政诉讼制度确立后的十多年里，行政权与司法权之间的冲突与协调、制度的更新与突破等因素在行政诉讼领域中得以展现，对行政诉讼制度的完善与发展要求我们首先界定行政权与审判权的关系，并在此基础上界定行政诉讼受案范围以及司法权对行政权审查的强度和对当事人诉权的保护。笔者试图以行政诉讼的基本结构为理论基础，分析行政诉讼现状中存在的问题，提出针对中国行政诉讼现状的制度设计。

　　【关键词】行政权 司法权 行政诉权

　　1989年《中华人民共和国行政诉讼法》的公布，标志着中国行政法制建设进入了一个新的时期。行政诉讼法的实施，给公民、法人和其他组织开辟了一条纠正行政机关违法行为，保护自身合法权益的道路。我国行政制度确立后的十多年里，行政权与司法权之间的冲突与协调、制度的更新与突破等因素在行政诉讼领域中得以展现，对行政诉讼制度的完善与发展要求我们首先界定行政权与审判权的关系，并在此基础上界定行政诉讼受案范围以及司法权对行政权审查的强度和对当事人诉权的保护。

　　一、我国行政诉讼的现状以及反映的问题

　　1.近几年来，人们对行政诉讼的热情开始降温，1990年全国法院一审收案13006件，1991年高达25667件，上升幅度为92.35%，但自1992年起增幅开始下降，1992、1993年的收案量分别比上年增5.68%和2.9%，有些地方法院甚至出现负增长，随着社会的发展，依法治国进程的加快，行政案件大幅增加是正常的，如果不是我们的行政机关真正做到依法行政的话，这种趋势则反映了许多行政管理相对人对行政诉讼缺乏信心，反证了我国行政诉讼实践没有很好实现保护他们合法权益的目的。

　　2、法院办理行政机关申请执行的案件数量过多，远远超过行政争议案件。行政审判庭的主要任务是行政审判，而非诉执行案件的处理占用了大量的司法资源，并且极易使相对人误认为法院与行政机关一起对付自己，相对人又怎能增强对行政诉讼的信心？人民法院又怎能通过行政诉讼保护他们的合法权益呢？

　　3、行政相对人的诉权的不到充分保护，在我国行政诉讼实践中，有的法院对符合起诉条件的案件不予立案，原因在于怕影响与行政机关的关系或迫于某种压力；另外审判质量不高，损害了相对方获得公正裁判的机会，也影响了当事人诉权的实现。

　　4、就我国而言，司法虽然在名义上与行政分立，但司法人事、财政完全操诸行政部门；司法的一切物质保障由行政部门决定，司法人事的任命权实质上也握在行政部门的人事部门，也就决定了司法依附于行政，行政权力可以顺理成章地干预司法权。

　　二、理论基础

　　笔者试图以行政诉讼的基本结构为理论基础，分析行政诉讼现状中存在的问题，提出针对中国行政诉讼现状的制度设计。行政诉讼的基本结构关系有两类：一类是行政审判权与行政权之间的关系结构，另一类是行政审判权与当事人的行政诉权之间的关系结构。

　　第一，行政审判权与行政权之间的关系

　　远在古希腊就有关于分权的讨论，柏拉图在其著作《理想国》中所说的“混合国家”和亚里士多德在其著作《政治学》中所说的混合民主制都含有分权的思想。近代启蒙思想家洛克、孟德斯鸠等提出了分权理论，取得资产阶级革命胜利的国家纷纷利用该理论建立了各自的政治制度。所谓权力分立就是指不同性质的国家权力由不同的国家机关行使，即国家权力可以分为立法权、行政权、司法权，且分别由不同的人行使，权力分立的初衷是为了防止权力滥用。仅有权力的分立并不能防止权力的滥用，因为具体的权力是由人来运作的。正如汉密尔顿等人在其著作《联邦党人文集》所言：“如果人人都是天使，就不需要任何政府了。如果是天使统治人，就不需要有任何外来和内在的控制了。”“野心必须用野心来对抗”。现代社会中国家权力的设置都体现了权力制衡的思想任何国家机关的权力都不是绝对的、不受制约的，都要通过一定的途径而受到监督与制约。司法权对行政权和立法权的监督属于事后监督，司法中立和司法公正的特性决定了人们对司法权信赖的基础，司法权对行政权的审查通过行政诉讼即司法审查来体现。行政诉讼制度作为控制行政权的一种制度，由法院通过行政诉讼对行政行为进行审查而使行政机关的行政权力与其应负的行政责任相符，以保证行政权力在法律规定的范围内行使，行政审判权作为司法权的组成部分，实质是由法定机关处于中立地位，根据诉讼当事人的请求并在双方当事人的参与下，按照诉讼程序审理、裁决行政纠纷的一种国家权力，具有中立性、独立性和终局性，并且必须依照法定程序运行。如何协调行政审判权与行政权的关系是各国行政诉讼所面临的一个重要问题。行政审判权和行政权可以从广度和深度来分析：从广度看，是指法院受理行政案件争议案件的范围，什么样的案件可以受理，什么样的案件不可以受理，哪些行政案件应当受理，哪些不能受理。从法院的角度而言法院的受案范围，是法院受理案件解决争议的标准和依据；从作为被告的行政机关而言法院的受案范围决定着自己的哪些行为将受到法院的司法审查；从作为行政相对人的公民、法人和其他组织的角度看法院的受案范围意味着他们可以对行政机关的哪些行政行为提起诉讼，自己的哪些合法权益可以得到法院的保护。所以受案范围从广度上反映了司法权对行政权的审查。从深度上分析主要涉及司法最终性、行政自主性和行政审判权之间的关系。行政诉讼制度的确立意味着行政机关的行政行为并不具有最终的法律效力，除非法律规定应当由行政主体作出最终裁决。否则，行政机关的行政行为将有被相对方提起行政诉讼，接受司法审查的可能性。依法治国的基本原则决定了司法权对行政权的监督即司法审查，同时也体现了司法最终的原则，给人民权利的保护提供了最终的解决途径，并且司法以其程序和实体的公正性、合法性使人民乐于以此种方式解决纠纷。司法权和行政权分别是两种相互独立且都具有独立性的国家权力行政自主性要求在法律规定的范围内，行政活动具有自治的空间，其他国家机关应当予以尊重，司法权也不例外。行政自主性的要求并不排斥司法权对行政权的审查，只是要求法院对行政自主的事项不能进行完全审查，应当给予足够的尊重。

　　第二，行政权与行政诉权之间的关系

　　行政诉权作为诉权的一种，具有诉权的共性和自己的特性。行政诉权是一种程序权利，设立行政诉权的目的是为了保护行政相对方的合法权利免受来自国家权力的侵犯，是维护相对方实体权利不受行政权力侵害的工具。根据薛刚凌所著《行政诉权研究》一书，行政诉权是指在行政活动中权利主体按照法律预设的程序，请求法院对有关行政纠纷作出公正裁判的程序权利。行政诉权的主体不仅包括作为相对方的公民、法人和其他组织还包括行政主体。行政诉权对于不同的主体具有不同的法律意义，是行政相对方获得了对抗国家权力的权利，在行政诉讼过程中行政主体虽然拥有对相对方的管理权，它的行为可能会受到行政相对人的挑战，如果其行为被确定为违法，还应承担相应的法律责任。政府行使行政诉权的目的不是为了实现某种权利而是运用证据规则和程序规则证明自己的行为合法。

　　三、解决途径

　　1、实现行政权与司法权的彻底分离

　　通过立法彻底解决行政权与司法权的分离，赋予不具强制执行权的行政机关以强制执行权，使现在行政审判庭办理的的非诉执行案件由行政机关自己执行，人民法院的人事任免权、装备配置权、经费划拨权等由国家权力机关统一行使，摆脱行政干预，实现司法独立。

　　2、建立跨行政区域的行政法院

　　通过这种途径，使法院的行政审判在一定程度上避免外来干涉，使行政相对人消除官官相护的心理障碍，使审判人员消除思想包袱，能够以保护行政相对人的合法权益、维护和监督行政机关依法行使职权为出发点，而忠于事实、忠于法律，公正司法，严格办案。

　　3、提高审判人员办案水平，充分保护当事人的诉权，重点解决“民告官难、赢官司更难”的问题

　　拉德布鲁赫在其《法学导论》一书中所言：“法官是法律由精神王国进入现实王国控制社会关系的大门，法律借助于法官而降临人世。”法官的办案水平直接关系到法律的实现和人民对法律的信赖程度；保障当事人的诉权不受行政审判权的贬损和压制，是完善行政诉讼制度的重要环节，所以法院从广度上严格把握受案范围，应该立案的就立案，疏通行政诉讼的行使渠道。在深度上严格、依法行使司法审查权的同时保证不侵犯行政机关的行政自主权。随着法律制度的日趋丰富和完善，社会对法律专业人才的需求更为迫切，行政审判人员肩负的责任也更大，国家和社会对其要求也更高，所以，审判人员应当掌握足够的法律知识和丰富的社会经验，具有良好的职业道德。

　　4、发挥行政诉权对行政审判权的制衡功能

　　国家之所以设置行政审判权并交由人民法院行使，其目的是为了保障当事人诉权的充分行使和依法实现，在这个意义上行政诉权要优先于行政审判权。诉权以及作为其具体表现形态的各种诉讼权利所涉及到的事项，均属受当事人自身意志自主支配的领域，行政审判不能干涉这一领域，应当充分保护其独立性和完整性，所以行政审判权的行使应当以保护当事人诉权的充分实现为宗旨。要真正实现诉权对行政审判权的制约就必须确立以下规则：诉讼标的由原告确定、行政诉讼的启动和运行依赖诉权的行使、正当处理当事人的处分权和法院诉讼指挥权的关系等。

　　5、对行政审判人员的保障

　　法官的独立是司法独立的应有之意，大多数国家的宪法规定，法官于任职期间薪俸固定，于任职期内不得减少；为保持法官的廉洁性，其报酬应当十分优厚，如果法官的薪俸有限，不足以维持其在社会上相当的生活水平，且又时刻面临着通货膨胀的压力，面临着时刻被有权机关予以削减的危险，怎能不影响其履行职务？欲求法官实际上的独立，向法官提供履行职能的充足的资源也十分重要，包括配备设施良好的办公室、法庭、足够的辅助人员以及充分的人身安全保障等；另外法官应享有司法豁免权，即法官执行审判职务的过失行为不受法律追究，大多数国家的法律规定，法官个人应免于其因在履行司法职责时的不行为或不当行为而受到要求赔偿经济损失的民事责任。这样法官在一种合理的限度内能够摆脱某种外在的或内在的压力，消除怕担责任的顾忌，大胆地行使其独立审判的权力。当然法官在审判中的行为不检点或其行为触犯法律禁止的规定，理应受到惩戒。