调研背景

　　中国民主同盟会的顾欣等全国政协委员在今年全国政协十届一次会议上提出提案，全国70％以上的大城市，半数以上的人口和75％以下的工农业产值分布在气象灾害、海洋灾害、洪水灾害和地震灾害都十分严重的沿海及东部平原丘陵地带。然而，作为一个灾害频繁的国度，中国多年来却并未建立起一个相对完善的安全应急机制。为此建议“各级政府应将城市灾害应急管理能力纳入城市可持续发展的总体战略之中”。全国政协因此组成城市应急机制建设调研组，分赴各地调研。

　　日前，由全国政协副主席周铁农率领的全国政协城市应急机制建设调研组一行17人，在广州、深圳、佛山进行调研，先后实地考察了广东省公安厅指挥中心、广州市公安局110应急联动指挥中心、深圳市应急联动中心等部门，对广东省近年来积极探索城市应急机制建设和开展社会服务联合行动工作的做法给予了充分肯定。同时，调研组提出了亟待改进的地方。

　　应急系统怎一个“缺”字了得？

　　一个城市的规模越大、现代化程度越高，它各项功能之间的依赖性就越高。就大城市而言，现有“单灾种”的应急“版本”真到了该“升级”的时候了。以广东省为例，应急预案有七八个之多，《广东核事故应急预案》、《广东省医疗救护应急预案》以及准备出台的《广东省特大自然灾害应急预案》等。如何产生一个普遍适应的应急预案，涵盖各种可预想及不可预想的灾害，是摆在立法者和政府面前的一大问题。

　　立法的缺失必然加大应急救援的难度。应急机制所涉及的范围很广，包括应对重大社会突发事件、应对重大自然灾害、应对重大国际突发事件等，对于这些需要跨地区、跨部门开展的紧急行动，要求各地、各有关部门密切配合才能收到实效，但目前各部门联动的统一性相对缺乏，效能不高。处置各类重大突发性事件的部门比较多，如公安、消防、军队、武警、卫生、医疗、交通、供水、供气、供电等，但大都各自为政，各管一摊，在各自的职责范围内履行职责。重大突发性事件发生后，各部门如何各司其职又密切配合等，尚未形成有效的具有约束力的规范和机制，影响了处置工作的时效，有的地方虽然成立由政府牵头、公安机关负责、各有关力量参加的公共抢险救援组织，并组建了指挥、通信、消防、救护、治安、抢险等专门小组，但由于缺少必要的协同训练和演练，指挥部和各救援队伍之间缺乏协调能力及信息沟通渠道，一旦发生重大突发性事件也难以形成工作合力。

　　应急机制先行者的探索

　　早在上世纪六十年代，美国政府就选用“911”作为统一的社会紧急救助特殊服务号码。因为有着先进的危机管理以及长期积累的应急联动救援经验，美国政府在应对“9·11”危机时有条不紊，化险为夷。

　　南宁、上海等地近年先行一步，探索出了一套先进的城市应急模式。2001年11月，南宁市在全国率先启动应急联动系统建设。该系统把公安交通管理各路口监控及消防、医疗急救、公共事业的信息通过光缆全部接入中心大楼，使110、119、120、122、12345及防洪、护林防火、防震、防空等不同部门统一指挥调度所需的信息全部汇集，一旦发生任何一方面的突发事件，指挥中心都能够在第一时间采取应对措施，并及时落实到各个行政单位。这一系统被称为“南宁模式”，当时曾轰动全国，40多个城市都曾赴南宁进行过调研和取经。此外，上海也在2002年全面启动城市减灾应急处置系统，建设起一个集中的指挥场所和统一的减灾管理体系，实现了各个应急系统的无缝连接。

　　按南宁市社会应急联动中心的设想，他们将仿效美国的做法，把110、119、120、122等众多的应急服务号码，统一为一个特别服务号码，但目前他们的申请仍在等候国家的批复。据分析，社会应急特服号有特别的指向意义，应该全国统一，以免各地出台不相同的应急特服号码，重蹈目前应急救援号码不一的错误。制定应急法规亦然。　　

　　应急的冷与热（记者手记）

　　“重大突发事件发生时，领导应该去现场还是留在指挥中心？”记者在采访时遇到了这么一条“折磨人”的问题。这问题听起来像是“女朋友与母亲同时落水，救哪个”的翻版，难度也差不多，被问到的官员同样挠破头，幸亏这不是个“非此即彼”的问题，也不会（至少暂时不会）出现在公选答卷上。仔细分析这条“脑筋急转弯”还是能看出些道道来。

　　发生重大突发性事件时需要稳定人心，领导亲到现场是理所当然。有些人暗忖官员到现场是为争取曝光率，表表态罢了，这不免是以小人之心度君子之腹。当非典肆虐北京的时候，温家宝总理到北大与学子同进午餐，对于稳定民心起了重要的作用，印证了西方的一句老话———在恰当的时候，恰当的人到恰当的地方做恰当的事情。

　　那指挥中心也要去吗？这是必然的。乱哄哄的现场，疲于奔命的保卫人员以及此起彼落的民众呼声，这些信息落在领导耳里只是“噪音”。如何能了解情况与发布指挥命令？安静、秩序井然的指挥中心可以让最高决策者知晓整个事件的发展进程。尤其是重大突发性事件，不同部门、八方信息需要汇总到指挥中心来，领导听取智囊、参谋汇报，然后当机立断作抉择。

　　一个看似“骑墙”的答案，道出应急机制需要把握的冷与热———冷是冷静分析，热是热情关怀。如何掌握这恰当的“温度”？哦，这也许又是公选答卷上的一道题了。