依法治国，已然写入宪法之中，人们从此更加重视自己的基本人权。行政诉讼为“民”讨回说法提供了一个可行的渠道。但是，当前司法机关只审查具体行政行为的行政诉讼模式极大地束缚了司法权对行政权的监督作用。人权被漠视、行政权的无限扩张，与抽象行政行为缺乏强有力的司法监督不无关系。为确保人权不受践踏，实现真正的依法治国，依法行政，建立对抽象行政行为的司法审查制度则势在必行。本文作者试就此问题作一些探讨，以期为更多的同仁研讨这一问题起到抛砖引玉作用。

　　 一、经济社会到来呼唤建立抽象行政行为司法审查制度。

　　 去年我国加入了WTO组织，融入了全球经济一体化中。当前，社会已从对有形资产为基础的工业经济社会向以网络技术为代表的知识经济转型，建立“小政府大社会”维护社会秩序以实现其对社会有效管理目标，促使当前乃至以后更长时期行政手段将从强制性为主的转变。行政管理的对象从以物为中心向以人为中心的转变。这一大趋势促使行政机关更多的依赖规范性的抽象行政行为（如行政指导）来实现对社会的管理。给人们带来影响的将是大量的指导性行政行为。行政指导、行政合同等将发挥更大的作用。抽象行政行为将成为行政机关的主要管理手段。“没有受监督的权力必然导致腐败！”、行政权的恶性扩张、失去监督将使宪政与法治大打折扣，可见，建立对抽象行政行为的司法审查制度是实现依法治国的必然要求、设立这一制度是形势所趋。

　 其次，维护人权，充分保障宪法赋予人们的各种权利也需要建立对抽象行政行为的司法审查制度。司法是保护公民权利的最后一道防线，任何一种法律权利要获得实在性，必须依靠司法权的保障。如宪法规定：公民有受教育权……公民享有权利和义务平等。但是，某年北京市教育局招生部门在录取北京本地和外地考生却制定了不同标准，在实质上损害了外地考地的受教育权，但因该规定“因不是针对特定的人”作出，不能作为具体行政行为而为司法机关受理和审查。与此相似，不同地区、不同部门作出与北京市招生部门作出类似的规范（抽象行政行为）而损害不确定公民的权利，侵害这些公民的人权自不在少数。本文就不作一一累述，“法度岂可不统一？”、人权怎能不平等保护？一国之内岂能存在地区歧视？这些抽象行政行为应否受司法审查便可知。1982年宪法第五条规定：……一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究……任何组织和个人都不得有超越宪法和法律的特权。换个角度说，司法机关不能对违反宪法的法规（即抽象行政行为）进行审查，那不就等于违反宪法的抽象行政行为司法机关无权追究、不就等于行政机关有制定超越宪法和法律的抽象行政行为的特权？这显然是非常谎谈的。但是依现有体制规定：司法机关是实施法律的机关，而不能对法规（规章）进行审查。笔者试问，若依违反法律的法规作出的具体行政行为，相对人提起行政诉讼，那么法院是依法还是依法规作出裁决呢？此时法院应否对法规进行审查呢？

　　 二、对抽象行政行为司法审查有其宪法依据。

　　宪法规定人民法院是国家的审判机关，法院的任务是行使审判权，具体包括审理行政案件等各类案件。《宪法》第41条第1款规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或检举的权利……”。司法审查是公民权利保障的最后屏障、公民的宪法权利是公民的基本权利，因此当公民的基本权利受到侵害时，如针对不特定人的行政法规侵害受害者或潜在的受害者就有权依据宪法规定向救济机关寻求救助，这一救济机关可以是侵害机关的上级机关也可以是行使最后救济权的司法机关，更不能强制公民向哪一救济机关寻求救助，而司法机关以抽象行政行为不是自己的受案范围而置公民权利受侵害于不顾，这一行为或司法模式显然置公民基本权利不顾、而未充分履行自己保护公民权利的职责，这样的司法机关怎能赢得人民的爱戴和拥护？

　 法院是行使审判权的唯一机关。审判在字面意义上就是审理和裁判。现行行政复议法赋予了复议机关对行政规章等抽象行政行为进行审理裁决的权力，而行政诉讼法却未赋予法院对抽象行政行为进行审理和裁决的权力，这无异于将司法机关对抽象行政行为的审理和裁决权剥离出来嫁接到复议机关，由复议机关分享审判机关的审判权！

　 在世界上，许多国家已将抽象行政行为作为司法审查的对象。我国已加入WTO组织，司法体制上也应更快的与国际接轨。同时，相对人直接对抽象行政行为提起诉讼，实现事前救济，可以避免事后无法救济的可能性，同时也符合诉讼经济的原则、节约诉讼成本。确立对抽象行政行为的司法审查制度，可以更大程度和更大范围地保护相对人的宪法权利和基本人权。

　　 三、启动审查程序的主体及司法审查主体设想。

　　 所谓启动审查程序的主体是指因自身权利受到抽象行政行为侵害或潜在侵害的公民、法人或其它组织，或者依照宪法或法律的授权对抽象行政行为负有监督职责的机关依照行政诉讼法规定可以向法院提行政诉讼，请求法院对抽象行政行为进行审查的公民、法人、组织或机关。笔者认为启动主体依以上概括的定义可分为两类：（一）、寻找自身救济型。如春运期间，铁路部门发布车票涨价20%--30%，乘客或潜在乘客认为这一针对不特定人的抽象行政行为不合法，依笔者设想乘客或潜在乘客（一般公民）可以提起诉讼。这类启动主体就是寻找自身救济型的主体，再比如对北京市招生办某一规定不服的，申请启动审查主体可以是当年各地应届高中毕业生。（二）、依职权监督型。这主要是指上级行政机关、权力机关（如地方人大），发现受其监督的行政机关制定的抽象行政行为如单行办法、规范性文件违反宪法或法律原则精神，可能对公民造成侵害、损害法制统一、宪法权威时，则有权向法院申请司法审查。此类的行政机关或权力机关则是依职权监督型的启动主体。

　　对抽象行政行为的司法审查主体应如何设定，是依目前行政诉讼确定的管辖主体还是应有所区别？笔者主张有所区别，而实行下管一级原则。即基层法院只审查乡（镇）级行政机关作出的抽象行政行为、中级法院审查县（处）级行政机关作出的抽象行政行为，依此类推，国务院作出的抽象行政行为由全国人大产生的设于最高人民法院内的违宪审查委员会专门审理。作出这种设想的理由：（一）是当前体制下，法院的人、财、物由当地政府管理和支配，法院必然与当地政府存在千丝万缕的关系，要想让其超然这种关系，审查当地政府作出的抽象行政行为就无异于有利害关系的法官审查与自己有利害关系的案件，这种裁判结果是否客观公正就非常值得怀疑。（二）是由上级法院审查下级政府作出的抽象行政行为有利于从制度上保证裁判的公正性、可信度，最大限度地避免行政权等外界因素的干预。

　　四、裁判形式的设想。

　　抽象行政行为与具体行政行为存在较大的区别，审查的核心是否违宪、是否违法，相对人的诉讼焦点往往是某抽象行政行为是否具有法律拘束力。因此，法院对抽象行政行为司法审查结果也表现为对其拘束力认可与否，故裁判形式表现为：（一）维持判决。适用的条件是：（1）符合宪法，即抽象行政行为符合宪法的原则精神；（2）符合法律，即抽象行政行为符合相应法律具体条件；（3）符合作出抽象行政行为程序性要求。（二）确认某抽象行政行为对行政相对人不具法律拘束力。适用的情形有：（1）不符宪法；（2）不符法律；（3）违反法定程序；只要具有这三种情形之一，司法机关即可依法确认该抽象行政行为对行政相对人不具法律拘束力。

　 综上，对抽象行政行为司法审查目前还是陌生的领域，本文作者仅就此作一些肤浅的探讨，有不妥之处欢迎各界同仁予以批评指正。

(作者单位：福建省尤溪县人民法院）