现代行政由传统的命令与服从的冷冰冰的“刚性行政”走向温情的“柔性行政”是现代行政发展的一大特色，近几年来，行政指导、行政合同、行政调解又开始引起人们的注意，本文就行政指导谈谈浅见。

　　一、行政指导的概念及特征

　　行政指导是行政主体基于行政职责为实现一定的行政目标而采取的以非强制形式与非强制效力要求被指导人作为或不作为或怎样作为的行为形式。行政指导具有以下主要特征：

　　首先，行政指导具有行政职权性质。

　　我们说行政指导的非权力性，柔性行政是指对于被指导人的非强制性，非命令服从性，被指导人具有任意性、选择性这柴因素。因此行政指导具有非权力性，不是意味着行政指导本身具有非权力性，恰恰相反，行政指导具有行政职权性质，这种权力性主要表现为：1、行政指导是由行政机关单方面作出的行为，无须与被指导人共同协商一致。2、行政指导是由行政机关依据行政职权作出的，而其他公民、企业永远不可能为“行政指导”的主体。3、行政指导的目的是为了实现行政管理目标。其次，行政指导具有任意性。

　　 对于被指导人不产生行政行为的拘束力，行政指导行为不具有法律上的强制力，被指导人不服从指导，并不产生责任或法律后果。再次，行政指导具有法律上或事实的“力”，包括利好的“引力”或“不利好的阻力”，比如：行政指导经常给被指导人优惠便利等条件，甚至赋予其某些特权，有时对不服从指导人，设置一定的难度，比如资格，剥夺其特权、优惠等。最后，行政指导奠定在一定的隶属关系。

　　行政关系的范围之内，一个县的县政府不可能到别的县去实施行政指导行为，这是不言而喻的。

　　二、行政指导产生的社会背景

　　行政指导产生于日本，其社会背景在于：其一、市场经济的滞后性、自发性与社会大生产之间的矛盾。使得政府采取行政指导消除市场经济的不利因素，发挥政府管理的协调作用，平衡作用，限制市场规则的盲目性、自发性。其

　　二、“积极行政”的出现，“行政国”的产生，使得国家有义务帮助企业、社会、环保等方面得到发展。其三、现代行政民主化发展，一方面，弱化了行政机关的官本位思想，另一方面，大众民主意识的提高，也会配合行政机关的非强制性的行政指导行为。其四、政府的“刚性行政”有时与行政管理目标实行上存在着差距，决定了“柔性行政”产生的可能迅速发展的必要性、合理性。

　　三、行政指导是否可诉的问题

　　根据上述分析，行政指导具有行政行为的特征，都是行政机关依据行政职权所为之行为，目的是为了实现行政管理目标，但是行政指导具有非权力性，对被指导人不具有强制力，法律上的拘束力，又不同于具体行政行为，然而行政指导又具有利为“引力”或不利为的“压力”，又会涉及当事人的权益，因此，行政指导是否可诉，存在着争论，若将行政指导归于具体行政行为，则应当可诉，若认为行政指导不属于具体行政行为，则应排除在行政诉讼受案范围之外。

　　根据2000年3月10日公布的最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第四项的规定：不具有强制力的行政指导行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。依此规定，笔者认为，如果行政指导行为真真正正没有强制力，相对人不可以提起行政诉讼，若是行政机关以行政指导之名，行行政指导之实而侵犯了相对人的合法权益，那么它就不是严格意义上的行政指导，而具备了具体行政行为的有效性、强制性、涉权性，则应纳入收案范围，应当接受法

（作者：徐州市贾汪区人民法院 吕家峰 付嘉丰）