李某于2000年10月前委托村会计去镇国土管理所办土地使用证未果，当月从本组村民小组长手中领取了已被宣布作废，但仍滞留在其手中多年的原集体土地建设用地空白使用证，持此证于当年11月底在村内空闲地建房三间。建房期间，土管执法人员发现后多次制止，并曾将其建设中的房屋门窗捣毁，但李某不听劝阻仍将房屋建成。国土局于2000年12月20日向李某送达了土地行政处罚告知书，并于2001年11月20日作出限其拆除的处罚决定。李某以国土局在查处期间采取的强制措施违法，诉至法院，请求撤销处罚决定。

　　本案在审理中对处罚决定认定的违法事实、适用的法律无任何争议，但对国土局在处罚过程中采取的捣毁李某正在兴建房屋的行政强制措施如何处理，以及应否撤销处罚决定，形成三种观点。

　　第一种观点认为，国土局在处罚过程中采取的行政强制措施与处罚决定无涉，应维持处罚决定。

　　第二种观点认为，只是轻微违反法定程序，不应撤销处罚。

　　第三种观点认为，其行为是超越职权的违法行为，处罚应予撤销。笔者同意此种观点。

　　首先，其行为存在违法性。我国行政法采用了法定职权原则来规范行政机关的权力，即行政机关必须严格按照法律分工拥有职权并履行职权。行政机关不得行使法律没有赋予的权力，否则构成行政机关越权；行政机关行使行政权力如果不符合法律授予该项权力的要求，即构成行政机关滥用职权；如果行政机关的行为违反法定程序，即构成程序违法等等。

　　同时，为确保行政处罚的正确行使，防止被处罚人的合法权益受到侵犯，国家通过制定行政处罚法设立了一套公正、合理、连续、完善的处罚程序来规范行政处罚行为。行政处罚法明确规定，没有法定依据或不遵守法定程序的行政处罚无效。

　　土地管理法第七十七条第一款规定，农村村民未经批准或者采用欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。该法第六十七条第三、四项也规定，县级以上人民政府土地行政主管部门履行监督检查职责时，有权进入被检查单位或个人非法占用的土地现场进行勘测；有权责令非法占用土地的单位或者个人停止违反土地管理法律、法规的行为。显而易见，在查处期间对违法建筑进行捣毁等破坏性行为则不属于法定职权之列，也不属于行政处罚规定的行为，是超越职权的违法行为。

　　其次，该行政强制措施与处罚决定具有不可分割性。

　　行政处罚行为表现为包含行政处罚决定在内的一系列过程或步骤，这些过程和步骤共同构成完整的行政行为。本案中的该行政强制措施与行政处罚是相互承接、一个不可分割的整体，表现为：一是其行为的起因是同一的。导致其行为发生的直接动因，都来自于行政相对人一方而非行政主体，都是由于相对人李某违法占地建房而引起的。实际上都是以李某违反相关的行政法规所规定的义务为前提的。二是当事人李某承受的最终法律效果是同一的。它们是同违法行为联系在一起的。凡是实施或未实施但实际上有某种违法行为的人，必须承担具有强制性的某种法律上的责任，依违法者应负的法律责任有权机关就会采取相应的惩罚措施，由惩罚措施带来了法律后果。可见法律责任与制裁措施、法律后果都是基于行政关系相对人一方违法行为而产生。三是行为模式是同一的。它们都是行政主体单方面的行为，也可以说往往带有行政主体的单方意思表示。四是行为性质是同一的。都属行政执法范畴，从行为本身的性质而言，都具有对违法相对人的打击性。一方面通过施加于违法行为人的处罚或强制，使其遭受到一定的精神痛苦或物质损失；另一方面通过处罚或强制，使违法行为人受到公开的否定性的法律评价。

　　再次，行政诉讼法合法性审查的要求。

　　行政诉讼法第五条规定：“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。”该法条简称合法性原则，也是行政审判的核心，意指人民法院在行政诉讼中审查的对象是行政机关实施的具体行政行为，审查的内容是具体行政行为是否合法。

　　行政机关是代表国家行使行政权力的，由于行政机关在行使行政权力过程中的任何一点违法行为，都会给公民、法人和其他组织的合法权益带来损害，都会危害到社会秩序的稳定，所以国家对行政机关实施的具体行为的合法性要求非常严格，人民法院的行政审判就是通过对具体行政行为是否合法进行审查，达到既维护和监督行政机关依法行使职权，又保护公民、法人和其他组织的合法权益的目的。

　　对具体行政行为是否合法进行审查，包括是否符合实体法与是否符合程序法两个方面，是全面的审查。行政处罚行为表现为包含行政处罚决定在内的一系列过程或步骤，这些过程和步骤共同构成完整的行政行为。行政处罚决定仅仅是行政行为的后果，结果的合法性依赖于原因与过程的合法性。因此，对行政行为的全面合法审查，不仅包括行政处罚决定认定事实是否清楚、适用法律是否正确，而且包括行政行为实施的程序是否合法以及行政行为实施过程中是否有违反法律规定的情形，是否超过法定范围使用了法律、法规没有明文规定的执法手段。行政诉讼法第五十四条第二项规定，合法的具体行政行为还必须没有超越职权。“越权无效”是我国行政诉讼法所规定适用撤销处罚或决定的重要根据之一。那种将违法的行政强制措施从处罚中的一系列行为中割裂开来，仅从结果上分析行为的合法性，而未综合考虑行为的目的及过程是否合法，从而对部分行为予以审查，对另一部分行为抛开不予审查的方法，显然是错误的。