抽象行政行为是与具体行政行为相对而言的一种行政行为。与具体行政行为不同，抽象行政行为以抽象的、非特定的事实为行为对象，它虽然不对某一事件做具体规定，但一切合乎抽象规定的具体事件，都在其适用范围之内，是制定一般的、普遍适用的行为规则的行为。通常我们把行政机关制定行政法规、规章、发布决定、命令等行为视为抽象行政行为。对行政行为运用司法手段进行监督，保证行政机关依法行政，保障公民、法人和其他组织的合法权益，是我国社会主义民主法制建设的一项重大而具有深远意义的工作。 1989年4 月 4 日经第七届全国人民代表大会第二次会议审议通过的《 中华人民共和国行政诉讼法 》 标志着我国对行政行为进行司法监督制度的全面建立, 也标志着我国行政诉讼制度的逐步完善。遗憾的是，《中华人民共和国行政诉讼法》在人民法院受案范围的规定中将抽象行政行为排除在人民法院司法监督的范围之外，笔者认为，这是值得商榷的。

　　一、现行立法将抽象行政行为排除在人民法院受案范围外存在的问题

1982年颁布的《 中华人民共和国民事诉讼法（试行）》中首次以立法的形式确定行政案件由人民法院通过行政审判进行判决，建立起新中国的行政诉讼制度。l989年《中华人民共和国行政诉讼法》的颁布，完善了我国的行政诉讼制度，并将人民法院的受案范围作了扩大规定，据此，人民法院有权受案审查该法第11条规定的行政机关的具体行政行为，同时，该法第12条也明确规定，抽象行政行为不属于人民法院的受案范围。　　　　　

　　行政诉讼法的上述立法技术上的处理，在立法时也许有种种的理由，但是，一个无法回避的事实是，行政机关作出具体行政行为时要依据抽象的行政行为，人民法院在审查可诉的具体行政行为时，不能不首先面对作为具体行政行为依据的抽象行政行为，若人民法院无权审查抽象行为，则无法判断被诉具体行政行为是否合法。

　　《中华人民共和国行政诉讼法》第52条、第53条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据”。“……参照国务院部、委根据法律和国务院的行政法规、决定、命令制定、发布的规章以及省、自治区、直辖市和省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府根据法律和国务院的行政法规制定、发布的规章。人民法院认为地方人民政府制定、发布的规章与国务院部、委制定、发布的规章不一致的，以及国务院部、委制定、发布的规章之间不一致

的，由最高人民法院送请国务院作出解释或者裁决”。这样，当人民法院审查以规章作为依据的可诉的具体行政行为时，就要首先对被诉具体行政行为所依据规章与其它规章是否一致，该规章是否确实根据法律和行政法规为依据制定、发布的等问题进行判断，经判断，若该规章师出有名，且与其它规章无不一致，则予以参照，否则，则须报最高人民法院送请国务院作出解释或者裁决后才能处理。由此引发的问题是：一方面，人民法院无权受案审查行政机关所作出的抽象行政行为；另一方面，人民法院对依据规章作出的被诉具体行政行为受案审查时却要对该规章是否师出有名、与其它规章是否矛盾作出“认为”的判断。这在一定程度上说明人民法院审查抽象行政行为的不可避免性，审查抽象行政行为是行政诉讼难以逾越的一个重要环节和一项重要工作，否则，行政诉讼就难以顺利进行，此其一。其二，人民法院对行政诉讼案件依法独立行使审判权，但当其“认为”作为被诉具体行政行为依据的规章与其它规章“不一致”时，却要“送请国务院作出解释或者裁决”。这样规定，等于将人民法院行政审判权，对具体行政行为进行审查的部分权力交由国务院行使，或听命于国务院的“解释或者裁决”，于法相悖。其三，行政诉讼法关于人民法院审理行政案件依据法律和行政法规、地方性法规，参照行政规章的规定，对于人民法院审查行政处罚行为较为适宜，因为我国有统一的《中华人民共和国行政处罚法》，它明确规定了行政处罚的设定权仅限于法律、法规和规章，其他规范性文件无权设定行政处罚。而对于除行政处罚法规定以外的其他行政行为,其情况则要复杂得多，我国幅员辽阔，人口众多，情况复杂，各地发展很不平衡，全国性的法律、法规和规章不可能规定得很具体、很详细、很切合本地实际，尽管地方性法规和规章的规定要具体一些，但由于各行政区域的情况千差万别，即使同一个县的各乡（镇），情况也不尽相同，执行中仍有许多具体问题需要进一步加以明确。虽然我国宪法和法律没有赋予县（市）级政府行政立法权，但是，几乎所有的县级政府都已经并继续制定和发布大量的规范性文件。另外，在省人大、省政府制定与发布的地方性法规和规章中，对需要由各县、市政府根据本地实际情况制定具体规范的，一般授权县级政府制定诸如“实施办法”、“实施细则”之类的规范性文件。在这种情况下，行政机关在作出具体行政行为时，若只依据法律、法规、规章，则相当数量的行政管理活动无法进行，若将规章以下的规范性文件作为其具体行政行为的依据，则法院在审查时处于两难境地：若不考虑其依据，则无法判断该具体行政行为是否合法，若要审查其依据，则受行政诉讼法受案范围规定的限制，参考对规章的处理方式则又于法无据。

　　行政诉讼法的任务是保证人民法院正确、及时地审理行政案件，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使职权。但现行立法仅在受案范围的规定方面就难以完全实现这一立法目的。无论从保护公民、法人和其他组织合法权益角度出发，还是从维护和监督行政机关依法行使职权的角度出发，抽象行政行为都应纳入人民法院司法审查的范围。从抽象行政行为和具体行政行为对公民、法人和其他组织权益的影响的范围和严重程度来讲，抽象行政行为因其针对不特定人，具有普通性，且可反复适用，其影响的范围和程度较之具体行政行为更大更广泛。行政诉讼法将这些抽象行政行为排除在司法审查受案范围之外，其保护的全面性、彻底性将大打折扣。如果由于受地方保护之外或部门保护主义等因素影响导致某一抽象行政行为是错误的，虽然据此作出的具体行政行为可因诉讼而被撤销，但作为其依据的该错误的抽象行政行为却可能依然存在，并将继续产生一个又一个从根本上就是错误的具体行政行为。这些具体行政行为中，有些被起诉后可能被法院依法撤销了，而更多的则可能因种种原因未被起诉而“逍遥法外”。况且，对抽象行政行为本身不能进行司法审查，仅凭对依据其作出的每一具体行政行为在被诉后逐案判决，既影响作出抽象和具体行政行为的行政机关的形象，又徒增公民、法人和其他组织的讼累。其结果，表面上看因公民、法人和其他组织的积极诉讼和人民法院正确地行使审判权，其合法权益受到了保护，实质上，本不应存在的具体行政行为使公民、法人和其他组织浪费人力、物力进行诉讼，人民法院浪费人力、物力进行审判。这本身就是对社会利益的一种损害。

　　二、对抽象行政行为进行司法审查的可行性

　　从世界各主要国家的立法来看，行政诉讼的受案范围大都包括抽象行政行为。如法国行政诉讼的范围，包括了除私人行为、立法机关行为、司法审判行为、外国机关行为和政府行为以外的一切行政机关公务的行为。比利时行政诉讼的范围既包括原告对行政机关所有具体行政行为起诉，也可以对其抽象行政行为如制定规章提起诉讼。美国《联邦行政程序法》第704条对可复审行为规定：“法律规定可受司法复审的机关行为和在法院不能得到其它充分补救的行为或裁定，在复审机关最终确定机关行为时，也应接受复审”。由此可见，美国司法复审的范围相当广泛。在美国，连立法行为也要接受司法监督，因此，人们认为司法复审行政行为是恰当的，对此从来未提出过异议。司法复审是行政法的“平衡器”。

　　从我国行政机关抽象行政行为的制定情况来看，除国务院依法可以制定行政法规，国务院各部、委，各省、自治区、直辖市人民政府，各省、自治区人民政府所在的市的人民政府和经国务院批准的较大的市的人民政府有权制定行政规章外，县级及县级以上其他地方人民政府几乎都有抽象行政行为。这些行政行为中，除法规、规章有备案规定外，其他抽象行政行为几乎没有严格、交效的监督机制。规章之间打架，其他抽象行政行为与规章矛盾及其相互间的冲突日益严重。通过行政诉讼，既可使行政机关的这些行为得到有效监督，也可使社会公共利益得以切实维护。

　　在我国行政诉讼法的立法过程中，在受案范围的规定上曾有这样的考虑：正确处理审判权和行政权的关系。人民法院对行政案件应当依法进行审理，但不要对行政机关在法律、法规规定范围内的行政行为进行干预，不要代替行政机关行使行政权力，以保障行政机关依法有效地进行行政管理。考虑到我国目前的实际情况，行政法还不完备，人民法院行政审判还不够健全，对行政诉讼法规定“民可以告官”，有观念更新问题，有不习惯、不适应问题，也有承受力的问题，因此对受案范围现在还不宜规定太宽，而应逐步扩大，以利于行政诉讼制度的推行。可能就是基于以上的顾虑，行政诉讼法将抽象行政行为排除在人民法院司法审查的范围之外。但是这种考虑，似乎过多地考虑了对行政权的庇护和对现状的认可，忽略了对公民、法人和其他组织合法权益的保障。导致个别地区行政审判发展缓慢。本来，在行政机关公务行为中，抽象行政行为是问题较多而更应接受监督的，却因基于种种顾虑而在立法中排除在法院审查的范围。事实上，行政诉讼并未象有人原来担心的那样随着行政诉讼法的颁布实施而如排山倒海之势汹涌而来。 有的地方人们对行政诉讼的热情下降， 对“民告官”寄予的期望值降低，不敢告、不想告、不愿告、告也没用的观念仍然存在。这种情况的出现，既有执法方面的问题，同时也不能排除立法时过多考虑对行政权的维护和对受案范围的规定偏窄这一原因。人民法院对行政行为监督是一种事后监督，且在诉讼期间不停止被诉行政行为的执行，因此，那种担心将法院受案范围扩大到抽象行政行为，可能对行政权力的正常行使造成影响的顾虑是完全没有必要的。除非从根本上否定行政诉讼。

　　三、对抽象行政行为进行司法审查的简单设想

　　行政诉讼作为监督和保障行政机关依法行使其职权的一种最有效机制，为全面实现其法律功能，应将抽象行政行为一并纳入到人民法院的受案范围之内。正如不是所有的具体行政行为都可作为人民法院的受案范围一样，抽象的行政行为也不可能都成为人民法院司法审查的对象。我们国家虽然不实行“三权分立”，但国家权力有科学的划分和明确的分工。对行政机关根据法律、法规和上级行政的抽象行政行为作出的抽象行政行为，一般应作为人民法院司法审查的范围。但对国务院根据全国人大的授权而为的抽象行政行为，因其实质是国家权力机关将部分立法权的有限度的转让，其行为是代表权力机关的行为，具有临时法律的性质，故人民法院无权对其进行司法审查。本着国家权力的分工原则，人民法院对抽象行政行为的司法审查范围应以审查其是否超越法定权限为宜。

　　对可诉抽象行政行为提起诉讼，可由该抽象行政行为侵犯其合法权益的公民、法人和其他组织行使诉讼权。对尚未产生实际影响的抽象行政行为，可由该抽象行政行为可能影响其合法权益的众多的、不特定的公民、法人和其他组织以代表人诉讼的形式进行，也可由代表该众多的、不特定公民、法人和其他组织利益的社会团体以其名义进行诉讼。