当前，在大力推进民主政治和依法治国的背景下，对行政管理相对人诉权的保护愈加显现其重要的价值。而确定和掌握行政诉讼受案范围，则是贯彻行政诉讼法，切实保障行政相对人诉权的基本前提。对于行政诉讼的受案范围，从行政诉讼法立法阶段，到颁布之后乃至现在；无论是立法机关、行政机关、司法机关还是行政法学界，出于不同角度及各个层面，均存在着一些认识、理解上的差异抑或争议。本文试依据有关法律和司法解释，结合行政审判实践，对此作些粗浅的思考与探究。

　　

　　一、最新的司法解释已对行政诉讼的受案范围作了尽可能宽泛的界定，基本清除了理论障碍，使之更加符合行政诉讼法的根本目的。

　　

　　行政诉讼法立法时期，囿于当时的政治、经济大环境，在制定受案范围条款的基本方式上，采取的是以明确列举为主，概略兜底为辅的规定，指导思想实际上是有所限制逐步扩大。1991年5月，最高人民法院公布了《关于贯彻执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的意见》（以下简称《若干意见》），由于当时的认识局限和执法环境等客观因素，对“具体行政行为”作了最狭义的解释，实际上对受案范围作了限制性的界定。《若干意见》公布已经十年，随着行政诉讼理论的不断发展，行政司法环境的不断改善，行政审判实践的不断探索，原《若干意见》对受案范围的解释，显然不适应行政诉讼理论与实务发展趋势的需要，显然与行政诉讼法的根本目的相悖。因此，最高人民法院于2000年3月，公布了《关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》（以下简称《若干解释》）。《若干解释》吸取了近年来有关理论研究成果与审判实践经验，摒弃了《若干意见》对受案范围所作限制性解释，立足于尽可能在符合行政诉讼法立法目的范围内，作出了较为宽泛的司法解释性界定，扩大行政诉讼的受案范围。《若干解释》确定受案范围的基本方式：一是扩大行政行为概念的内涵和外延；二是通过对可诉性行为作概括性的确定、对不可诉性行为作具体的排除性规定的方式，界定行政诉讼受案范围；三是对容易发生歧义的涉及受案范围的一些法律概念作明确的解释。由此可见，《若干解释》对受案范围界定的基本原则是：凡具有公共行政管理职权的机关、组织及其工作人员实施的与行使公共行政管理职权有关的行为，原则上均可纳入行政诉讼的受案范围。除非法律有明确的否定性、禁止性规定。据此，《若干解释》的有关规定从以下几个方面扩大了行政诉讼受案范围：

　 （一）扩大了对可诉性行政行为外延的解释，明确了法定不可诉行政行为的含义和范围。

　　界定可诉性行政行为的外延，对于保护行政诉讼当事人诉权具有十分重要的意义。因原《若干意见》对可诉性行政行为的外延，作了过于狭窄的界定，造成对受案范围的司法审查方面掌握偏严，《若干解释》对此作了较大的扩展。将可诉行政行为的外延概括规定为三个层面：其一，可诉行政行为必须是具有行政管理职权的机关、组织和个人所实施的行为。无论某个机构是否具有独立承担法人资格的能力，只要是固定的具有行政管理职权的机构，那你对外实施的行政行为就可能受到司法审查。从主体上仅排除了立法机关、司法机关和检察机关的行为；其二，可诉行政行为必须是与行使职权有关的行为。这是依据行政诉讼法第十一条第二款规定的“人民法院受理法律、法规规定可以提起的其他行政案件”引伸解释的。就是说，除了行政诉讼法列举的可诉事项外，凡是法律法规另有规定的，与行使职权有关的行为都要纳入行政诉讼受案范围；其三，可诉行政行为必须是对公民、法人和其他组织行政法上的权利义务产生实际影响的行为。即该行为已经发生行政法律效力，对行政相对人已产生法律上的拘束力。相反，那些尚在运行程序中的，尚未成立的行政行为就是不可诉的，也是没有诉讼意义的。

　　另一方面，《若干解释》对行政诉讼法第十二条规定排除的四种不可诉行政行为作出了明确的界定。对国家行为、抽象行政行为、行政机关的内部行为、行政终局裁决行为的类别、概念及其范围，都作了明确的解释。同时，《若干解释》根据行政诉讼法的原理，对确实不应当受理的行政行为，也作出了明确排除性的解释。即除行政诉讼法第十二条规定的行为以外，列举了五项：公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为；行政调解行为及法律规定的仲裁行为；不具有强制力的行政指导行为；驳回当事人行政申诉的重复处理行为；对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。上述不可诉及不应当受理的行为的排除性界定，使《若干解释》扩大的行政诉讼受案范围更为清晰。

　 （二）扩大了行政主体在行政管理活动中行政行为客观要件的解释，即将受案范围从行政法律行为扩大到了行政事实行为。

　　所谓行政法律行为是指行政机关及其工作人员，依照法定程序，以实现某种特定的法律效果为目的而实施的行政行为。行政法律行为通常是以书面的形式作出。如行政处理、处罚行为；行政许可、行政命令等。而行政事实行为一般是指，行政机关及其工作人员在行使职权时发生的，并非是以实现某种法律效果为目的，但该行为作出后却对行政管理相对人产生了某种法律后果。如人身侵害、伤害，扣押、损坏物品等。原《若干意见》未将事实行为纳入行政诉讼的受案范围。《若干解释》基于国家赔偿法有关行政赔偿的规定，直接把行政事实行为纳入受案范围。可以由法院受理后先确认被诉的事实行为是否合法，再一并解决违法事实行为的赔偿问题，避免受害的相对人重复诉讼。

　 （三）扩大了行政主体在行政管理活动中行政行为主观要件的解释，即将受案范围从单方行为扩展到双方行为。

　　根据原《若干意见》对具体行政行为所作的狭义解释，具体行政行为是行政主体单方意志的体现，将行政诉讼的受案范围限制在单方的，具有强制性的行为范围内。而将诸如行政受领行为、行政合同行为等并非单方行为，含有双方意志的双方行为排除在受案范围之外。但从行政诉讼法的立法目的和有关受案范围的规定看，并没有明确排除双方行为的规定和限制。因此，《若干解释》第一条就完全删除了原《若干意见》第1条对具体行政行为定义的表述，用概括可诉性行政行为外延表述将单方行为和双方行为均包括在受案范围之内。可以说恢复了行政诉讼法的本来目的。

　 （四）扩大了涉及行政管理相对人人身权、财产权以外其他权利的可诉性范围。

　　行政诉讼法第十一条第一款第八项对行政侵权行为受案范围的规定是“认为行政机关侵犯其他人身权财产权的”。从我国宪法的规定来看，公民除人身权财产权以外，还有政治权、社会保障权、劳动权、受教育权、休息权等。那么，如公民、法人或其他组织认为行政主体，侵犯其除人身权财产权以外的其他权利而诉讼，是否纳入受案范围呢？行政诉讼法第一条、第二条的表述用的是认为侵犯其“合法权益”，从立法本意看，并没有排除除人身权财产权以外的其他权利。或者可以理解，除某些特定的政治权利以外，相对人认为的行政侵权涉及的上述某项权利包含有人身权财产权的内容，如涉及上述某项权利的行政处罚、处理就可以直接纳入行政诉讼的受案范围。故《若干解释》对人身权与财产权的相关规定亦作了广义的解释。

　 （五）扩大了对行政不作为的司法审查范围。

　 《若干解释》从两方面扩大了对行政不作为的司法审查范围：

　　一、对行政侵权受害人的原告资格作了扩大解释（如《若干解释》

　　

　　第十二、十三条的有关规定）客观上拓宽了行政不作为的受案范围；二是规定了起诉行政机关不作为的期间。根据行政诉讼法的规定，行政机关在法定期间内不答复、不作决定，当事人就可以提起行政诉讼。但以前多数行政法律法规未对法定期间作出明确规定。当事人起诉之后，法院在进行立案审查时，缺乏参照标准，容易发生争议。《若干解释》参照行政复议法规定为两个月，即当事人提出申请后，行政机关两个月内既不履行又不答复，法院就可以受案受理。无疑对保障行政不作为相对人的诉讼权利具有十分重要的现实意义。

　　二、对行政诉讼受案范围的司法审查，长期存在非法定标准的主观因素，造成各地区间受案数的极大差异，严重障碍行政诉讼的发展，亟待研究解决。

　　

　　行政诉讼开展以来，尤其是近年来，随着行政诉讼法的日益普及，行政审判环境的渐趋改善及有关司法解释的公布，行政诉讼的受案范围逐步扩大已成共识。然而，人民法院一审行政案件受理案件数量的统计却呈波浪式下降态势。在“九五”期间，1998年全国法院行政案件一审受案数达最高点为90157件，1999年降为67478件，降幅为34.2％；2000年为83533件，比1999年有所上升，仍比1998年减少15.2％。各地区间行政案件一审受案数的差异则是从行政诉讼开展以来就一直存在且差异极大。受案数最高的河南省2000年受案14171件，而与其人口数相差不大的四川省同年受案数仅为2142件，尚不足零头。2000年全省受案数4千件以上的，仅有河南、山东（11889件）湖北（6754件）安徽（5772件）湖南（4946件）五省；受案数为2千至4千件以下的有9个省；其余各省均为2千件以下，其中还有8个省、自治区受案数不到1千件。2000年行政诉讼受案数为每万人受案数1件以上的仅有河南1．53件；山东1．35件；湖北1．15件。其余各省市、自治区、直辖市均未达到。江苏作为有7千多万人口的经济文化大省，行政案件的受案数虽略有上升，却从未突破过3千件（1998年2386件、1999年2498件、2000年2867件）。全省每万人受案数，一直在0．4件左右波动，2000年排在全国31个省、自治区、直辖市每万人受案数第23位。就是说平均约两万人以上才有可能受理一件行政案件。与此同时，全省各级行政机关作出的各类行政处理、处罚决定等具体行政行为却数以百万计。其中虽有大部分行政救济通过行政复议等程序解决，但进入行政诉讼受案的数量如此之低显然是不太正常的。

　　从全省行政诉讼的受案情况看，各市、县的差异也明显存在。总体上苏北受案数普遍较多，苏南偏少。2000年全省法院一审行政案件受案数为2958件，其中徐州、淮安、盐城、连云港四市受案数为1151 件；苏州、无锡、常州、镇江四市受案数仅为486件。据1997、98、99年三年受案数的统计，全省受案最多的县级市邳州市为602件；受案数最少的县级市昆山市为8件；受案数最多的城区南京市雨花区为232件；受案数最少的城区苏州市平江区为7件。如此悬殊的反差，如果仅用诸如各地行政执法水准不一（执法水平高起诉就少），各地行政相对人行政诉讼意识不一（为何经济、文化相对发达的苏南地区反而起诉少），各地法院对受案范围掌握不一等原由，实难作出有说服力的诠释。

　　笔者认为，此类现象长期且普遍性地存在，上述几种理由固然有一定影响，但是次要的。对于行政诉讼的受案范围，行政诉讼法、最高法院司法解释的规定，是在全国范围内普遍适用的。在理解和掌握上不应有太大的差别。从当前受案范围司法审查实践看，对受案范围“门槛”的高低、宽窄起主要限制作用的，恰恰是那些非法定的标准和非正常因素，通常表现为以下四个方面：

　　第一，有些地方的党政领导行政法治观念淡薄，行政集权意识、长官意志浓厚。出于狭隘的地方和部门利益考虑，对行政诉讼不理解、不支持。认为法院对行政行为的司法审查束缚其行使行政职能，以领导指示、党委政府意见、协调会、联席会等方式予以干涉，在涉及城建、规划、土地等一些所谓政府形象的行政行为时尤为突出。甚至对某类或某件符合受案范围的行政诉讼，在法定受案范围内明令设置“禁区”，自定一些不予受理的“地方标准”。如苏北某县领导明令当地法院不准受理减轻农民负担类（涉及乱收费、乱摊派）和计划生育类行政案件。当地法院往往因人、财、物受党委政府制约不敢坚持原则而照此执行，造成不少行政诉讼被“土政策”违法拒之门外。

　　第二，有些地方法院领导特别是一把手，对行政诉讼重要性认识不到位，没有真正认清依法受理行政案件对于促进依法治国的重要意义，未能处理好监督与支持行政机关依法行政的关系。对扩大行政诉讼的受案范围有顾虑，怕案件收多了会得罪地方领导。片面强调维护行政机关形象和政府权威，轻视公民、法人和其他组织法定诉权的保护。遇到领导或行政干预时，不敢据理力争依法受案，而是委曲求全违法迁就，搞无原则地协调动员原告违心撤回起诉。不仅给行政诉讼的受案范围制造了障碍，未能及时解决可能激化的行政争议，而且从程序上直接制约了行政审判工作的开展。

　　第三，有些地方正常的行政诉讼制度尚未真正建立，依法行政的法治环境和行政诉讼的司法环境，尚未从根本上得以改善。行政诉讼法尽管已颁布十一年了，但对该法及行政处罚法、行政复议法、国家赔偿法等相关法律、法规宣传、教育程度普及力度不大，许多公民对行政救济途径缺乏一般性了解，发生行政争议后，不知告、不会告、不愿告、不敢告的情况较为普遍，难以形成依法申请司法救济的理想环境。加之有些行政执法机关对自已作出的行政行为心里没底，怕当被告怕败诉，通过各种方式给相对人施加压力，使一些相对人怕起诉后遭到报复，今后可能会受到更为不利的影响，而对行政诉讼望而却步。

　　第四，有些地方法院在立案与审判程序分离后，负责审查行政案件是否受理的立案人员，人员新，业务素质参差不齐，对行政诉讼受案范围的理解把握不准。又由于近年来行政诉讼的新情况、新问题及新类型案件不断增多，一定数量的新类型案件往往因受案范围界线不清，而被拒之门外。客观上造成未能依法收案，剥夺了当事人的合法诉权。个别行政审判法官与行政机关搞“权权交易”以维护所谓的社会效果为托辞，不依法公正审判行政案件，特别是那些在当地有重大影响的行政案件。行政审判的天平一旦倾斜，即便是个案，也难免在社会上产生较大的负面效应，使人民群众形成“官官相护”的印象，削弱乃至丧失对行政诉讼的信心。

　　毋庸讳言，以上四个方面的弊端，严重阻碍了行政诉讼受案范围的依法扩展，应予彻底革除。然而在现行政治体制、司法体制的制约下，无疑又是在短期内难以解决的艰巨任务。需要中央重视和决策，需要全社会的广泛关注和参与，更需要立法机关、行政机关、司法机关以及行政法学界的通力协作和不懈努力，从立法，行政程序，司法制度及法制宣传各方面，共同研究采取切实可行，能够治标又治本的有效措施，才能从根本上推进我国行政诉讼制度的全面发展。

　　三、目前在行政诉讼受案范围的司法审查方面，若干疑难问题的可诉性探讨。

　　

　 （一）关于行政确认行为

　　关于行政确认行为是否纳入行政诉讼受案范围，行政诉讼法和《若干解释》均未作明确规定，但也未将其作为不可诉行为排除在受案范围之外。对于行政确认行为的性质，究竟是准行政行为还是行政行为？行政法学界对此认识不甚统一。从现实情况看，行政确认大致有两大类：一类是依相对人申请作出，如公证、质量认证、技术鉴定、职称评定等。一般是对某一客观事实或专业性问题，作出一种证明或鉴别。另一类是依行政职权作出，如交通事故责任认定、火灾事故责任认定、工伤事故责任认定等。一般是对特定的法律事实作出一种评判或确定。依申请作出的主体有行政机关或其下属单位，以及法定专业机构。所作结论一般作为法定证据材料使用，缺乏行政法律效力。依职权作出的行政主体均为行政执法机关。所作结论对有关相对人行政法上的权利义务，即各方应当承担的法律责任作出明确划分，具有一定的行政法律效力。如果说前一类确认行为的性质，可以认为是准行政行为，而后一类确认行为的性质，则基本符合《若干解释》界定的有关行政行为（行为主体是拥有行政管理职能的机关行使的行政职权，且对行政相对人的权利义务发生实际影响）的特征。在有些情况下，这两类行政确认本身是混合作出的，既有专门鉴定的内容，又有责任认定的内容，不易截然分开。但这两类确认行为与其他具体行政行为的行政法律效力仍有区别。主要是行政确认行为对相对人没有绝对的行政羁束力和强制执行力。但这一要件并不能构成行政诉讼理论上的不可诉行为要件，不能妨碍其进入司法审查的范围，即应纳入行政诉讼法受案范围。否则，单单排除确认行为相对人的诉讼权利，显然是有失公正的。

　　从当前行政审判实践看，确认行为的可诉性问题并不特别疑难。真正的难题是对确认行为的实体性审查。由于我国的法定鉴定机构一般隶属于某个行政主管机关，而非独立存在。其确认行为更易受到行政干预。而相对人对证明或鉴定结论等技术性实质要件争议，只能向该机构的上级机构申请再作。法院不可能具有各项专门的设备和各专业技能的人员；负责司法审查的法官也不可能仅凭自由心证的判断，就撤销专业性很强的确认行为。一般只能采取程序性审查。当行政主体作出确认行为的程序严重违法，或有恶意串通、弄虚作假等显失公正的事实，才可以判决撤销或责令其重新作出。为此值得思考的是，当某个行政行为进入司法审查程序，却无法对其实质内容的合法性作出实体性裁判。那么，在现阶段将其纳入行政诉讼的受案范围是否确有意义？

　 （二）关于行政强制行为

　　关于公安、国家安全机关所作出的扣押、冻结、查封等强制措施是否可以纳入行政诉讼受案范围？公安、国家安全机关是具有刑事、行政双重职能的执法机关。《若干解释》明确规定，公安、国家安全机关依据刑事诉讼法授权所实施的行为不属于人民法院行政诉讼受案范围。因此，对公安、国家安全机关对人身或财产采取的行政强制行为，必须全面分析，严格区分属刑事司法行为，还是行政执法行为？《若干解释》的规定是以明确授权为区分标志：一是符合刑事诉讼法上明确授权的具体规定。如在刑事侦察中刑事拘留等；二是符合刑事诉讼法授权目的和意图。即该机关实施行政强制行为时，目的是为了收集犯罪证据，追究犯罪嫌疑的刑事责任，还是为了插手经济纠纷或达到其他非法目的。根据上述法定要件可从以下几点综合分析：

　 （1）看刑事立案手续是否完备。是否符合刑事诉讼法有关规定以及有关机关内部审批标准；

　 （2）看办案方法和步骤是否按照刑事诉讼法相关程序进行；

　 （3）看涉案犯罪嫌疑人的行为是否明显构成犯罪；

　 （4）看采取强制措施的最终目的和社会效果是否符合刑事诉讼法的立法本意。

总之，界定此类行政强制行为的可诉性，务必慎重对待，应当具体案件具体分析，不能“一刀切”。不仅要审查其行为的形式要件，更要着重审查其实质要件。既要避免混淆两种不同性质的强制措施，影响正常的刑事司法行为，又要防止有关机关规避行政诉讼，影响相对人行使诉权。

　 （三）关于公益行政诉讼

　　随着近年来行政诉讼制度的不断改善和探索，人民群众行政法制意识的逐渐增强，关于公益行政诉讼的争议时有发生。尽管已有一些行政法专家、学者呼吁、倡导建立公益诉讼制度，但立法上的严重滞后，与行政诉讼面临的现状，极不相适应。由于历史的局限，我国的行政诉讼法并没有设定保障社会公共利益的公益诉讼的种类和规定。从目前现实情况看，依然是部分行政权不断膨胀益发强大，在未得到适当制衡、控制时，造成国家和社会公共利益遭受重大损失的违法行政行为则很难纠正。侵害公共利益的行政行为一般有作为和不作为两种形式：

　　违法作为的形式主要有，违法审批、许可行为。如批准涉及公共事业的水、电、煤气、铁路公路运输等费用的涨价；许可在国家重点风景、名胜区建设有损自然景观的建筑；违法征用、出让、转让土地的政府行为；违法不当的巨额投资造成国有资产严重流失的行为等。

　　违法不作为的形式主要有，违法不履行法定职责。如对城市的违章建筑，农村的违法占地不处理、不拆除；对造成严重后果的环境污染不查处；对自然灾害和重大事故组织抢险不力或调查处理不及时等。

　　上述侵害公共利益的行政行为，能否以行政公益诉讼纳入行政诉讼的受案范围？是当前行政法学界尚在进行理论探讨，行政审判领域已面临困惑的难题。

　　难点之一，行政公益诉讼没有相关的法律、法规依据。行政诉讼法立法上的先天不足，本身忽略了公共利益的司法救济，其可诉性的与法无据，客观形成难以进入司法审查的障碍；

　　难点之二，行政公益诉讼原告的诉讼主体资格较难确定。《若干解释》的规定已拓宽了原告的资格，规定只要与行政行为有法律上利害关系,就具有起诉的原告资格。但其所指利害关系是有限度的，一般为相邻权人、竟争权人及直接的受害人。并未涵盖公共利益的所有相对人、间接利害关系人和受害人。况且，公共利益涉及面太广，当部分或个别公民认为违法而起诉时，其诉讼目的与请求的代表性（能否代表大多数人的意愿）亦难确认；

　　难点之三，行政公益诉讼社会影响较大。如果认为政府的某个行为损害了国家利益和公共利益，任何人都可以起诉的话，可能会出现一些不是为了公共利益，而是为了满足个人私利、私欲的“滥诉”，造成政府被动应付，影响社会稳定，可能会产生负面效应，诉讼的社会效果反而不好。

　　因此，笔者认为，从行政法治的发展趋势看，完整而公正的行政诉讼制度，既应有对公民、法人、和其他组织合法权益的救济，也应有对国家和公共利益的保护，这应成为改进、发展我国行政诉讼法律制度的基本方向。首先，应当在学习、借鉴西方发达国家及日本、台湾有关公益诉讼、客观诉讼的立法与司法方面成熟经验，通过修订现行行政诉讼法，从根本上建立我国的行政公益诉讼制度，赋予其直接保护公共利益的法律功能。在现阶段，可以先从司法实践做起。由最高法院通过司法解释，在法律允许的范围内，逐步有选择性的对有关行政公益诉讼受案类型（比如行政作为中明显的违法许可行为）和原告主体资格（可作必要的限制及考虑试行检察机关对侵害国家和公共利益的行政行为提起公诉）作出规定。逐步将部分行政公益诉讼纳入行政诉讼受案范围。通过尝试受理一些事实清楚，在当地有重大影响的行政公益诉讼案件，总结审判经验推动此类诉讼的立法进程。事实上，在全国范围内，已有一些地方法院受理、审判此类案件，进行了有益的探索，亦取得了较好的社会效果。