《中华人民共和国行政复议法》第十七条规定，行政复议机关对不符合规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人。那么，提出行政复议的申请人对行政复议机关不予受理的决定不服如何申请司法救济呢？近年来，随着《中华人民共和国行政复议法》的实施，此类案件明显增多，本文拟结合审判实践，就不服行政复议机关不予受理决定在行政诉讼中出现的几个问题如何处置进行探讨。

　　一、界定可诉性范围

　　《中华人民共和国行政复议法》第十九条规定，“法律、法规规定应当先向行政复议机关申请行政复议、对行政复议决定不服再向人民法院提起行政诉讼的，行政复议机关决定不予受理或者受理后超过行政复议期限不作答复的，公民、法人或者其他组织可以自收到不予受理决定书之日起或者行政复议期满之日起十五日内，依法向人民法院提起行政诉讼。”本条的规定是对行政复议前置原则的补充规定。当行政相对人提出行政复议申请后，该申请只要符合申请行政复议的条件，行政复议机关必须受理。但如果接受行政复议申请的行政机关作出不予受理的决定，公民、法人和其他组织可依法向人民法院提起行政诉讼。从这一法律规定可以看出，并不是所有不服行政复议机关不予受理的决定依法都可以提起行政诉讼的，而是有范围限制的。也就是说，对行政复议机关不予受理的决定不服可以向人民法院提起诉讼的，只限于法律、法规规定应当先向行政机关申请行政复议（即行政复议前置）的行政争议。该规定的司法救济程序是专为行政复议前置的情况设置的。因为，对于可以直接向人民法院提起行政诉讼的行政争议，没有必要对行政复议机关不予受理的决定向人民法院提起诉讼，完全可以就原具体行政行为直接向人民法院提起诉讼。而对于行政复议前置的行政争议，行政复议机关作出不予受理的决定后，如果不允许向人民法院提起诉讼，那么，行政管理相对人也就丧失了对原具体行政行为的诉权。如此，显然不利于保护公民、法人和其他组织的合法权益，也不利于监督行政机关依法行使职权。在审判实践中，人民法院对此类起诉，必须依法严格界定其可诉性范围。对于符合起诉条件的，应积极受理，以保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行政；而对于不符合起诉条件的，应迅速裁定不予受理，以防止缠讼，减少不必要的讼累。

　　试列举两个案例予以说明。

　　案例1：某市交警支队对造成重大交通事故的驾驶员谈某依据《道路交通事故处理办法》作出吊销驾驶证的处罚。谈某不服，即向省交警总队提出行政复议申请。省交警总队以谈某申请行政复议超过法定期限为由，作出不予受理决定。谈某不服，向人民法院提起行政诉讼。

　　案例2：公民唐某请求某市（县）人民政府依法履行法定职责，制止某公司转供电切除用户管理办公室的违法行为。无果，即向上一级人民政府申请行政复议。某市人民政府以不属于行政复议范围为由，作出了不予受理决定。唐某不服向人民法院提起行政诉讼。

　　上述两个案例中，都是对行政复议机关不予受理的决定不服提起的行政诉讼。那么，人民法院该不该受理呢？这就应该依照《中华人民共和国行政复议法》第十九条的规定，审查原行政争议是否属于行政复议前置。案例1中，某市交警支队对谈某是依据《道路交通事故处理办法》作出吊销驾驶证的处罚决定的，而该处理办法明确规定行政复议前置。显而易见，人民法院应依法受理谈某不服不予受理的决定提起的行政诉讼。而案例2中，人民法院以唐某向人民政府申请行政复议的具体事项，不存在应当先向行政机关申请行政复议的前置情况，不符合人民法院行政诉讼受理条件，一、二审均驳回了唐某的起诉。

　　但有一种观点认为，对行政复议机关不予受理的决定，应当全范围地接受司法监督。笔者不同意这种观点。如前所述，《中华人民共和国行政复议法》第十九条已明确界定了不服行政复议机关不予受理的决定可诉性范围是行政复议前置程序。我们还可以来看看司法解释的规定。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三十三条规定“法律、法规规定应当先申请复议，公民、法人或者其他组织未申请复议直接提起诉讼的，人民法院不予受理。复议机关不受理申请或者在法定期限内不作出复议决定，公民、法人或者其他组织不服，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当依法受理。”本条是关于行政复议前置的情况下行政复议和行政诉讼如何衔接的规定。上述规定均明确了在行政复议前置条件下，行政复议机关不予受理行为或不作为行为的可诉性，却没有提及行政复议机关对选择性行政复议不予受理行为的可诉性，其立法意图显而易见。且国务院法制办公室印发的行政复议文书格式（二）《不予受理决定书》，明确行政复议前置的有交待诉权样式，而其他程序的就没有交待诉权样式，印证了行政相对人对不是行政复议前置程序的不予受理决定没有司法救济权的观点。

　　二、确定适格被告

　　行政诉讼的被告，是指被原告起诉指控侵犯其行政法上的合法权益或与之发生行政争议，而由人民法院通知应诉的作出被诉行政行为或行政不作为的行政机关或组织。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出具体行政行为的行政机关是被告。经行政复议的案件，行政复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告；行政复议机关改变原具体行政行为的，行政复议机关是被告的。但对于不服行政复议机关不予受理的决定提起的行政诉讼，谁是适格的被告，法律、法规没有明确规定，在审判实践中有不同看法。以前文所列举案例1来说，在审理该案时，关于谁是适格的被告问题，就产生了截然不同的两种意见。

　　第一种意见认为，应由作出原具体行政行为的行政机关作被告。其理由是，行政复议机关作出不予受理的决定，从法律后果看，并没有改变原来的具体行政行为，应视为维持了原具体行政行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第二款规定，作出原具体行政行为的行政机关是被告。

　　第二种意见认为，，应由作出不予受理决定的行政复议机关作被告。其理由是：

　　（一）从法律后果看，行政复议机关作出不予受理的决定，既不是对原具体行政行为的维持，也不是改变或撤销原具体行政行为，而是作出的另一个新的具体行政行为。根据职权和职责相统一的观点，谁行使职权，谁就应当承担行使该项职权所引起的法律责任。因此，该案中法律后果的承担者决非是作出原具体行政行为的行政机关，而应该是作出不予受理决定的行政复议机关。同时，作为行政复议机关作出不予受理决定的相对人，法律只赋予其就该决定向人民法院起诉的权利，人民法院也不能对原具体行政行为进行审查和裁决，而只能依照法律规定就该决定的合法性进行审查和裁判。因此，作为作出不予受理决定的具体行政行为的行政复议机关，理所当然是此类行政诉讼案件的被告。

　　（二）从行政诉讼中举证责任的承担这个角度看，行政诉讼中举证责任的承担具有特殊性，根据行政诉讼中被告负举证责任的特殊原则，只有直接、具体作出具体行政行为的行政机关，才能迅速、有效、准确地向人民法院提供作出该具体行政行为的事实根据和法律依据。那么，在不服行政复议机关不予受理决定的行政诉讼中，该行政复议机关正是直接作出具体行政行为的行政机关。因此，人民法院在受理此类行政诉讼案件中，应当根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十二条规定的精神，将作出该决定的行政复议机关作为被告，让其参加诉讼，以利于法院对证据的调查收集和审查判断，使案件得以及时、公正的判决。

　　（三）从人民法院裁决的拘束力来看，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条规定的精神，对行政复议机关不予受理的决定不服提起行政诉讼，人民法院审理后，可依法分别作出一是对不予受理决定的维持，二是撤销并责令行政复议机关重新受理。这就是说，人民法院的判决是针对不予受理的决定的，受人民法院判决拘束的是行政复议机关，而非作出原具体行政行为的行政机关。因此，为了有效地保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行政，使人民法院的判决得以顺利执行，此类案件应以作出不予受理决定的行政复议机关为被告。

　　笔者认为，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十二条“当事人对复议机关不作为不服提起诉讼的，应当以复议机关为被告”的规定，在对行政复议机关不予受理的决定不服提起的行政诉讼中，确定作出该决定的行政复议机关为被告，符合行政诉讼的原则，符合诉的请求，由原告的诉讼请求确定适格被告，同时也符合上述司法解释规定的精神。

　　案例（一）中，原告谈某应以行政复议机关省交警总队为被告向人民法院提起行政诉讼。而该案中，原告谈某是以作出原具体行政行为的某市交警支队为被告提起行政诉讼的，故一、二审法院均以其起诉的被告不适格为由，裁定驳回了谈某的起诉。

　　三、明确管辖

　　行政诉讼的管辖，是指人民法院之间受理第一审行政案件的分工和权限的划分。行政诉讼法规定行政诉讼的管辖，就是对各级人民法院之间和同级人民法院之间受理第一审行政案件的职权范围、具体分工进行明确的划分。对人民法院来说，明确行政诉讼管辖解决的是某一具体的人民法院应对哪些具体的行政案件行使行政审判权的问题，涉及到人民法院各自审理行政案件的管辖权范围。人民法院只有明确行政诉讼管辖的法律规定，才能正确行使对行政案件的管辖权。人民法院违反法定的管辖制度而受理案件，亦属于程序违法。对公民、法人和其他组织来说，行政诉讼管辖解决的是受理行政案件起诉的主体问题，即向谁控告或提起行政诉讼的问题。公民、法人和其他组织只有明确了不服行政行为或发生行政争议应向哪级具体的人民法院起诉，由哪级具体的人民法院受理，才能使其行政诉权得以落实，使其合法权益受到及时、有效的保护。

　　行政诉讼的地域管辖，是指同级人民法院之间受理第一审行政案件的分工和权限划分。根据我国行政诉讼法有关地域管辖的规定，可将其概括为一般地域管辖和特殊地域管辖。行政诉讼的一般地域管辖，是指行政诉讼法对地域管辖的原则规定，解决通常情况下同级人民法院之间对第一审行政案件的管辖分工问题。行政诉讼的特殊地域管辖，是指行政诉讼法根据特殊行政法律关系或行政争议所指向的特殊对象所在地来解决同级人民法院之间对第一审行政案件的管辖分工问题。

　　而对于不服行政复议机关不予受理的决定提起行政诉讼的管辖问题，因法律对此无明确规定，在审判实践中引起了争议。以前文所列举案例1来说，该案原告应向哪个法院提起诉讼，该法院是否可以受理，在认识上产生了分歧。

　　

　　笔者认为，对行政复议机关不予受理的决定不服提起的行政诉讼，在法律法规无明确规定的情况下，应适用特殊地域管辖。第一，行政法律关系是指基于行政法律规范对行政关系的确认和调整而在当事人之间形成的一种权利义务关系。行政复议机关对申请人的行政复议申请决定不予受理，申请人根据法律规定向人民法院提起行政诉讼，从这一行政法律关系的内容来看，应是特殊行政法律关系。因此，应适用特殊地域管辖。第二，根据我国法律、法规规定，一般地域管辖适用于以下三种情况：一是未经行政复议直接向人民法院提起行政诉讼的；二是经过行政复议，行政复议决定维持原具体行政行为，当事人不服向人民法院提起行政诉讼的；三是行政复议机关逾期未作复议决定或不予答复，当事人对原具体行政行为不服向人民法院提起行政诉讼的。而对于不服行政复议机关不予受理的决定提起的行政诉讼，既不是未经行政复议直接向人民法院提起行政诉讼的，也不能认为是经过行政复议，行政复议机关维持原具体行政行为，当事人不服向人民法院提起诉讼的，同样也不能认为是行政复议机关逾期未作复议决定或不予答复，当事人对原具体行政行为不服向人民法院提起行政诉讼的。因此，不宜适用一般地域管辖，而应当适用特殊地域管辖。

　　行政诉讼法规定的特殊地域管辖有三类。一是行政复议决定改变原具体行政行为，当事人不服提起的行政诉讼；二是当事人对限制人身自由的行政强制措施不服提起的行政诉讼；三是因不动产提起的行政诉讼。笔者认为，对于不服行政复议机关不予受理的决定提起的行政诉讼如何确定管辖法院的问题，可参照《中华人民共和国行政诉讼法》第十七条对经行政复议，行政复议机关改变原具体行政行为的案件确定的管辖人民法院的规定。也就是说，对行政复议机关不予受理的决定不服提起行政诉讼的，可由原告选择由作出原具体行政行为的行政机关所在地人民法院，或者由行政复议机关所在地人民法院管辖。在作出原具体行政行为的行政机关与行政复议机关不在一地的情况下，原告向这两地人民法院中的任何一个人民法院均可提起行政诉讼，接到起诉的人民法院就具有了对该案件的管辖权。这类案件在一般情况下，原告从便于其参加诉讼活动出发，多数是向作出原具体行政行为的行政机关所在地人民法院起诉的。由于本文前面所论述的这类案件的被告是行政复议机关，往往会出现便于原告参加诉讼，不便于被告参加诉讼的情形。但从经济承受力来看，行政机关的承受力大于原告，由原告选择管辖，符合优先考虑便于原告参加诉讼的原则，也更能充分体现双方当事人在行政诉讼中法律地位的平等原则。

　　同时，对行政复议机关不予受理的决定不服提起的行政诉讼，由原告选择管辖，有利于各地人民法院均衡承担行政审判任务。从我国目前的情况来看，一般行政案件的行政复议机关多数是集中在省会所在地，在大、中城市往往集中在某一城区内。如果此类案件全部由行政复议机关所在地人民法院管辖，就会出现省会所在地人民法院或大、中城市中的某一城区人民法院需审理的行政案件多于其他法院，诉讼负担过重的情形。对行政复议机关不予受理的决定不服提起的行政诉讼，由原告选择管辖，可以避免行政审判工作量分配不合理的情况出现。

　　另外，对行政复议机关不予受理的决定不服提起的行政诉讼，由原告选择管辖，符合原则性与灵活性相结合的原则。如果原告认为向行政复议机关所在地人民法院起诉对自己有利而向其起诉，行政复议机关所在地人民法院也应积极受理，充分保护原告的诉权，以避免公民、法人和其他组织四处奔波，投诉无门。

　　如果原告向两个以上有管辖权的人民法院提起诉讼的，依照行政诉讼法第二十条的规定，由最先收到起诉状的人民法院管辖。

　　案例1中，原告谈某可以根据自己的意愿，选择向市交警支队所在地人民法院或者省交警总队所在地人民法院提起行政诉讼。如谈某向上述两个人民法院都提起行政诉讼，由最先收到其起诉状的人民法院管辖。

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