案情?2001年10月16日，原告于某向法院诉称，根据某镇（1991）27号《关于村（居）干部退休及生活补助的暂行规定》文件有关规定，其连续干龄30余年，符合村干部退休及生活补助待遇条件，但一直未得到落实。2001年6月14日原告到某街道办事处（机构改革后该镇并入某街道办事处）信访时，该街道办事处信访办出具了“该同志在村里工作确实多年，但不具备办理农村干部退休手续条件，所以不能办理”的信访答复意见。原告不服，请求法院依法撤销被告某街道办事处出具的信访答复意见，判令被告重新为原告办理农村干部退休手续落实合法待遇，同时责令被告补发办理干部退休手续前应当享受文件所规定的合法待遇。

被告某街道办事处辩称其答复意见是通过认真调查，依据事实作出的，是正确的，且本案不属于行政诉讼的受理范围，请求法院依法驳回原告起诉。

　　?审判?一审法院经审理认为，本案不属于人民法院行政诉讼的受理范围，裁定驳回原告起诉。原告不服，上诉至二审法院，二审法院经审理认为，目前我国行政诉讼实行的是特定主管原则，即并非任何行政争议都由人民法院解决。上诉人要求街道办事处为其补办干部退休手续，不属于人民法院司法审查范围，人民法院受理该类案件没有法律依据。一审法院处理正确，故裁定驳回上诉，维持原裁定。

　　?评析?本案处理的关键在于如何认识信访答复意见的行为性质及我国行政诉讼法受案范围的相关规定。笔者试从以下两个方面予以分析。

　　街道办事处信访答复意见的行为性质

　　根据地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法的规定，街道办事处是市辖区、不设区的市人民政府经上一级人民政府批准设立的派出机关。街道办事处不是一级人民政府，但是，根据有关组织法的规定，实际上履行一级人民政府的职能，在街道管辖范围内对所有的行政事务享有组织和管理权，能以自己的名义作出行政行为，并且能对其行为后果承担法律责任。街道办事处直接与社区、居民打交道，是上一级人民政府联系人民群众的桥梁和纽带。城市街道办事处组织条例规定，街道办事处的任务是办理市、市辖区的人民政府有关居民工作的交办事项，指导居民委员会的工作以及反映居民的意见和要求。街道办事处作为社区最基本的单元在社区行政管理中处于主导地位，行使领导、协调、监督等职责。从机构设置角度来看，街道办事处原本只履行一部分行政管理职能，但在社区管理中，行政、执法、街道经济发展等各项任务都下放到街道办事处，使它从一级基层政权的派出机构逐步演变为一个集行政管理、社区管理与服务的综合性机构，是机关法人、事业法人和企业法人的统一体。因此，街道办事处的行为并非都是具体行政行为。

　　从性质上而言，信访答复意见属于具体行政行为。因为该行为是行政主体在行政管理过程中，针对特定的人或事所采取具体措施的行为，其行为的内容和结果将直接影响某一个人或组织的权益，其行为对象具有特定性和具体化。显然，本案中某街道办事处信访办出具了“原告在村里工作确实多年，但不具备办理农村干部退休手续条件，所以不能办理”的行为，其对象和内容是特定的，并且具有法律拘束力，因此是具体行政行为。

　　街道办事处信访答复意见的救济渠道

　　街道办事处出具的信访答复意见虽然是一种具体行政行为，但如果当事人对这种具体行政行为不服，参照我国现行的行政诉讼法第十二条第（3）项规定，法院不受理因行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定提起的行政诉讼，也即对于内部行政行为不属于行政诉讼受案范围。对此，最高法院相关司法解释规定，行政诉讼法第十二条第（3）项规定的“对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定”，是指行政机关作出的涉及该行政机关公务员权利义务的决定。当然，也有人认为行政诉讼法第十二条第（3）项规定的“对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定”，应当是指行政机关作出的涉及公务员权益而不影响其作为公务员权利义务的决定。笔者认为，如此界定内部行政行为较为符合实际情况，有关司法解释的规定无疑将有些可诉的行政争议排除于行政诉讼受案范围之外。

本案中，原告于某虽不是国家公务员，对其要求运用司法救济渠道为其办理退休手续，虽不能直接依据该条规定裁定不予受理，但其行政争议属于人事争议（但不属于劳动争议），根据行政诉讼法第十二条第（3）项规定的立法精神，对人事行政行为我国目前不实行司法最终救济原则。当然，笔者对此有不同的看法。

笔者认为，对于内部行政行为可分为两类：第一类是工作性质的，如上级机关对下级机关或者行政首长对所属机构人员工作上的指示、命令、批准、批复等，以及行政机关的内部工作安排、计划、制度等；第二类是人事性质的，如行政机关对工作人员的奖惩、任免、考核、调动、决定工资、离退休、福利待遇等。第一类内部行政行为由于不涉及具体相对人的权益，行政机关以外的公民、法人或者其他组织与之无直接利害关系，故没有必要将其列入行政诉讼受案范围。第二类内部行政行为直接涉及国家公务员的权益，公务员在其实施具体行政行为时，完全是代表行政机关，是行政机关的化身，而在行政机关对其实施监督、任免、考核、调动、决定工资、离退休和福利待遇等行为时，他是作为行政相对一方与行政机关发生法律关系。这类法律关系界于第一类内部法律关系和外部法律关系之间，甚至更多的是接近于外部行政法律关系，例如行政机关辞退、开除公务员，对其人身权、财产权导致的影响几乎与行政机关吊销外部相对人从事某种职业、工作的许可证、执照相同。

有学者认为，把具体人事行政行为纳入行政诉讼的范围，对人事行政实行司法最终救济原则，在我国是可行的，有利于公正、有效地保障公务员的合法权益，使法治深入人事行政管理。还有学者认为，内部行政行为不受司法审查，难以保证行政法律关系的正确统一实施，应当将这类行为纳入行政诉讼的范围。其具体理由是：其一，行政处分是行政法律责任的一种形式，理论上应当属于法院受理行政诉讼受案的范围。其二，法律为受到行政处分的工作人员提供的申诉，对于保护其合法权益的力量是微弱的。为了保护行政机关工作人员的合法权益，监督、维护行政机关合法、正确地行使职权，应当为受到行政处分的行为人提供司法救济的途径。其三，行政处分和行政处罚都属于行政制裁，既然属于同类，就不能单纯仅仅按照双方当事人的相互关系来确定内部行为和外部行为，并为相对人设定不同的救济途径。

应当说，随着我国行政诉讼法的逐步完善，把这类案件纳入司法审查范围的可能性是有的，但是人民法院在目前法律现有规定下，根据形式正当原则这一法治的基本原则，不能随意突破法律规定，对这类尚不具有可诉性的具体行政行为进行审理。因此，法院裁定驳回原告起诉是有法律依据的，符合法理，因而是正确的。于某对街道办事处的信访答复意见不服，可以通过申诉途径由有关部门处理。