近期以来，公益诉讼成了司法实务和学界讨论的热点问题。公益诉讼在我国是否有制度建构的可行性和必要性呢？许多学者从比较法的角度、行政诉讼活动的特性、当事人资格、提起诉讼的主体等诸多方面进行了初步的探讨。但是，由于对公益诉讼的具体涵义、适用范围、诉讼程序、国外的制度等方面存在不尽一致的理解，致使公益诉讼在理论和实践上存在一定的曲解和误区。这些误区主要是：

　　误区一：将公益诉讼视同为有关公共利益的诉讼

　　公益诉讼的提法是中国行政法学者的独特贡献，域外均未见有阐释者。公益诉讼实际上是行政诉讼的一种。我国行政诉讼法规定的诉讼种类基本上是以诉讼请求为标准确立的，如撤销诉讼、变更诉讼等。公益诉讼是一种以诉讼标的为标准的诉讼类型，因此公益诉讼仍然是停留在制度外的诉讼种类。笔者不反对公益诉讼这种提法，但是公益诉讼是有其限定范围的，并非所有有关公共利益的诉讼均属之。首先，公益诉讼是公法诉讼，公法诉讼包括宪法诉讼和行政诉讼。由于我国没有宪法诉讼制度和实践，所以某些在国外属于宪法诉讼的一些案件实际上在我国可以通过行政诉讼进行。比如日本将有关公职选举的诉讼列入行政诉讼的做法就可以借鉴；其次，公益诉讼是行政诉讼。这就将一些本来属于民事诉讼，但事关公共利益的诉讼排除出去。比如消费者与公用企业就收费规定进行的诉讼就属于民事诉讼；最后，公共利益必须事关私人利益，无私人利益则无行政诉讼。我国行政诉讼法规定的是一种保护私人利益的法律，对于无关私人利益或与私人利益非常间接的公共利益，例如公权力机关的权限争议等问题则不属于行政公益的范畴。公共利益必须有一定的范围，此范围界定的难度在于其受益对象的不确定性。在法律规定上可以表现为国家利益、公众利益、社会利益等。公共利益进入当代法律视野肇始于1931年教皇发布的《四旬斋教谕》指出的公共利益须由个人自发性达成，否则国家才介入。此后，西方国家公益概念最普遍运用的范围在涉及公民的基本权利方面，所以在法学理论上，通常认为公益是限制基本权利的主要依据。因之，行政法上的比例原则要求公益必须在最小限度或最轻范围内限制私人的权利。事实上，“公益”是一个多面性、多层次、多变性、弹性较大的概念，涉及宪法和行政法的许多复杂问题，并非将各种资源利益、环境利益、消费者利益等等权益列举就可以穷尽的。所以，关于何为公共利益，在其界定上并无中国本土的理论和实践的支持，不宜以外国的诉讼实践框定之。

　　误区二：将公益诉讼混同于法院对抽象行政行为的审查

　　我国行政诉讼法明确规定了法院对具体行政行为进行合法性审查，对于抽象性行政行为不能审查。有些论者将公益诉讼混同于法院对抽象行政行为的审查。例如公民对电信资费、物价局核定的票价、邮政部门发布的邮政规费经营主体等的规定不服提起的行政诉讼等。尽管笔者非常赞同将抽象性行政行为纳入行政诉讼受案范围，但是将以上诸例视为公益诉讼，实际上曲解了公益诉讼的涵义，同时增大了此类案件审理的难度。在许多国家由于法院进行的类似于我们理解的公益诉讼并未受到诸如具体行政行为这样的限制，所以这个问题几乎不存在。而且，任何行政诉讼实际上均涉及公益和私益两个维度，不能认为审查关乎公共的、其他人的利益的诉讼均属于公益诉讼。再者，对抽象行政行为的审查与公益诉讼的当事人有明显的区别。

　　误区三：认为公益诉讼是域外行政诉讼的通例

　　许多人在论述公益诉讼时，谈到了“许多国家已经建立了公益诉讼制度”，这是个错误的信息。首先，公益诉讼是中国学者在谈论行政公诉时制造的“概念”。英国讲越权之诉、美国讲司法审查的范围、大陆法系一般按照法院的管辖权进行分类，诸国均未发现以诉讼标的为基准命名的公益诉讼。所以在论述上难免有缺漏。这些错误主要有：其一，认为法国的对集体利益和公共利益的保护是公益诉讼。实际上，对前者进行的保护类似集团诉讼，对后者的保护是机关诉讼而已。其二，论者认为日本的民众诉讼和机关诉讼是公益诉讼，实际上，日本的民众诉讼涉及的是公职选举、当地居民对地方公共团体的财务进行监督的诉讼；机关诉讼则是关于公权力机关职权纠纷的诉讼。其三，德国的公益代表人制度与公益诉讼大相径庭。《联邦德国行政法院法》第四节第35、36条规定的公益代表人制度并非类似于行政公诉的制度，各级检察官作为联邦州和地方的公共利益的代表人参加行政诉讼，是行政诉讼的参加人，检察官受政府命令的约束。目前，巴伐利亚州——符腾堡、北莱茵、威斯特伐里亚等州已经建立了公益代表人制度，值得注意的是德国的检察官并不希望公民的行政申诉进入诉讼，检察官希望成为法官，就很不乐意公民的申诉成功，所以德国的公益代表人制度形式意义大于实际影响。其四，英美的私人检察总长制度是区别于我们理解的公益诉讼的普通法系的特别制度。这种制度以公法名义保护私权，可针对正在越权行事或有越权危险的公共机构提起，也可对制造公害或以其他方式触犯法律的私人或私人机构提起。检察总长理论使得禁止令和宣告令这些用于保护私人的救济转化成了保护公益的公法救济。值得注意的是，除了私人检察总长以外，地方政府也有一种特殊的法定权利，可以为本地区的福利提起诉讼。例如1936年的《公共卫生法》就规定地方政府可以自己的名义对法律规定的公害提起诉讼。这与我们的理解有相当大的区别。所以，我们对国外的类似制度在理解上存在极大误差。

　　误区四：将集团诉讼与公益诉讼相混淆

　　目前所见公民作为消费者而对公权力机关提起诉讼的案例，相当一部分应当归入集团诉讼的范畴。比如天津市消费者协会在内部组织专门的律师，当众多同类消费者与行政机关的纠纷无法通过调解解决时，这些律师就免费为消费者代理行政诉讼。这实际上是集团诉讼。“集团”与“公益”的内涵并不完全一致，集团的利益与公共利益还是有极大区别的。

　　误区五：检察机关可以代表公共利益提起诉讼

　　行政诉讼法虽然规定了检察机关有权对行政诉讼实施法律监督，但并不意味着检察机关的监督不受限制。我国目前行政诉讼功能正常发挥，很大程度在于公民对行政诉讼的参与性。检察机关以公共利益的名义提起行政诉讼就等于同时取得了原告和法律监督者的身份，自然难以相信法院裁判的公正性。实际上，行政诉讼发展的最大障碍就在于审判受到的过多的障碍和不当干预。此外，我国的国家体制意味着包括行政机关的公权力机关均是公共利益的代表，并非仅检察机关能够胜任。英美国家的检察机关也并非中国通常理解的属于司法机关，而是政府部门的一个机构。所以认为检察机关可以作为行政诉讼的原告在实践上不仅不可行，而且破坏了我国既有的国家权力结构，使行政审判机关进一步处于被动局面，这是一个危险的情势。

　　综上，笔者认为，行政公诉概念的科学性有待于进一步廓清，可行性还有待进一步讨论。尤其要注意关注研究中已经出现的上述误区，一个有效的制度需要等待论证的成熟。