2002年8月30日，最高人民法院作出《关于行政机关工作人员执行职务致人伤亡构成犯罪的赔偿诉讼程序问题的批复》（以下称《批复》），指出：“行政机关工作人员在执行职务中致人伤、亡已构成犯罪，受害人或其亲属提起刑事附带民事赔偿诉讼的，人民法院对民事赔偿诉讼请求不予受理。但应当告知其可以依据《中华人民共和国国家赔偿法》的有关规定向人民法院提起行政赔偿诉讼。本批复公布以前发生的此类案件，人民法院已作刑事附带民事赔偿处理，受害人或其亲属再提起行政赔偿诉讼的，人民法院不予受理”。该批复依据国家赔偿法的规定，第一次明确确定行政机关工作人员行使行政职权致人伤、亡构成犯罪的属于行政赔偿性质，受害人或其亲属应当依法提起行政赔偿诉讼，从而进一步明确和完善了公民权利救济的诉讼途径。

问题的原委及分歧焦点

　　《中华人民共和国国家赔偿法》施行以来，行政机关工作人员行使行政职权致人伤、亡的，人民法院已作有罪判决。在刑事诉讼中，受害人或其亲属向人民法院提起附带民事赔偿诉讼，法院作出了刑事附带民事判决并予以执行后，受害人或其亲属认为，根据国家赔偿法的规定，应由行政机关承担赔偿责任，刑事附带民事赔偿数额太少，于是向人民法院提起行政赔偿诉讼。对此，人民法院应否受理该种情形下的行政赔偿诉讼，形成了三种处理意见。

　　第一种意见认为，刑事附带民事赔偿是刑事诉讼法规定的，刑事诉讼法是基本法，国家赔偿法是单项法。人民法院在刑事案件中附带解决民事赔偿纠纷，有基本法作依据，受害人或其亲属对人民法院作出的刑事附带民事赔偿诉讼的判决已经接受，并且执行完毕，其以同一事实、同一理由提起行政赔偿诉讼，人民法院不予受理。

　　第二种意见认为，行政机关工作人员执行职务致人伤、亡，受害人有权对致害人提起刑事附带民事赔偿诉讼；刑事附带民事赔偿不足以赔偿受害人损失，当事人向人民法院提起行政赔偿诉讼的，人民法院可以受理；刑事附带民事诉讼和行政赔偿诉讼是两种不同的诉，两种不同的赔偿范围，可以分别提起，国家承担补偿性质的赔偿。

　　第三种意见认为，国家赔偿法施行以后，行政机关工作人员行使行政职权致人伤、亡构成犯罪，给受害人或其亲属造成的损害属于行政损害赔偿性质。有关赔偿问题只能依据国家赔偿法的有关规定进行审理并作出判决。因此，行政机关工作人员在行使行政职权中致人伤、亡构成犯罪，受害人或其亲属根据刑事诉讼法的规定提起刑事附带民事赔偿诉讼的，人民法院对民事赔偿诉讼请求不予受理。但是，人民法院有职责告诉受害人或其亲属可以依据国家赔偿法的有关规定向人民法院提起行政赔偿诉讼。至于以往人民法院已作刑事附带民事赔偿处理的，受害人或其亲属再提起行政赔偿诉讼的，人民法院不予受理。

问题的关键在于

赔偿性质的确定

　　之所以产生上述多种意见，关键在于对行政机关工作人员行使行政职权致人伤、亡构成犯罪所造成的损害赔偿性质是民事赔偿性质还是行政赔偿性质的界定。民事赔偿和行政赔偿确有许多相通之处，而且行政赔偿也是从民事赔偿发展而来。行政赔偿制度是人类社会发展到特定历史阶段的产物，其最早出现于19世纪70年代，至今只有一百多年的历史。西方国家的国家赔偿制度大体经历了三个阶段：国家赔偿责任的否定阶段（国家无责任时期）；国家赔偿责任有限肯定阶段（国家责任的初步确立时期）；国家赔偿责任的全面肯定时期（国家责任时期）。新中国成立以后颁布的第一部宪法（五四宪法）对国家赔偿作了原则性规定，该法第九十七条规定：“由于国家机关工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有取得赔偿的权利。”1982年宪法再次重申了国家赔偿原则，该法第四十一条第三款规定：“由于国家机关和国家机关工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利。”为了落实宪法的这一精神，1986年民法通则第一百二十一条规定：“国家机关或者国家机关工作人员在执行职务中侵犯公民、法人的合法权益造成损害的，应当承担民事责任。”尽管它将国家权力行为的赔偿等同于一般民事行为的赔偿，但对于建立我国国家赔偿制度仍具有重要意义。1989年4月通过的《中华人民共和国行政诉讼法》专章规定了行政机关的侵权赔偿责任，标志着我国国家赔偿制度在立法上已经初具规模。1994年5月12日，第八届全国人民代表大会常务委员会第七次会议正式通过《中华人民共和国国家赔偿法》，该法于1995年1月1日起施行，标志着我国国家赔偿制度正式全面建立。

　　尽管行政赔偿制度是从民事赔偿制度发展而来，但由于各国在国家赔偿具体制度的设计与操作上各不相同，因而行政赔偿与民事赔偿的关系比较复杂。究竟如何界定两种赔偿的性质，通常在两种意义上界定：一为赔偿责任应归属于国家责任还是民事责任；二为如果是国家赔偿责任究竟应归属于国家履行自己的责任还是应归属于代位责任。在我国，行政诉讼法和国家赔偿法的颁布标志着中国已经从法律上确认了国家赔偿的国家责任性质，从立法上完成了从传统的民事赔偿责任向国家赔偿责任的过渡，且国家赔偿责任的性质是自己责任。依据国家赔偿法第二条关于“国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”的规定和第三条关于“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯人身权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：……（三）以殴打等暴力行为或者唆使他人以殴打等暴力行为造成公民身体伤害或者死亡的；（四）违法使用武器、警械，造成公民身体伤害或者死亡的；（五）造成公民身体伤害或者死亡的其他违法行为”的规定以及第十四条关于“赔偿义务机关赔偿损失后，应当责令有故意或者重大过失的工作人员或者受委托的组织或者个人承担部分或者全部赔偿费用”的规定，行政机关工作人员行使行政职权致人伤、亡构成犯罪的情形当属于国家赔偿的性质，赔偿的义务主体是国家行政机关，应当由国家行政机关承担相应的赔偿责任，然后视情况决定是否向工作人员追偿。

　　国家赔偿作为一种独立的法律制度，无论在实体上还是在程序上都与民事责任制度不同。之所以在立法上确认国家赔偿是一种独立的国家责任，主要是因为：第一，国家赔偿是对国家权力运作过程中侵权行为给相对人造成损失的赔偿，其立足点是对国家机关违法行为的补救，从而与民事侵权行为引起的民事责任有本质的区别。第二，确定国家赔偿责任的目的就是为了保护公民、法人和其他组织的合法权益不受国家权力的非法侵害，以更有利于相对人权利救济的实现。第三，国家赔偿与公共利益相关，因而在赔偿方式、证据规则、归责原则、范围和程序上都有别于民事责任的追究。第四，国家赔偿责任的主体为国家，国家赔偿费用由国家财政列支并纳入各级财政预算，具体的赔偿义务由法定的赔偿义务机关履行，而民事赔偿的主体是民事主体，赔偿主体与赔偿义务人通常是一致的。第五，国家赔偿义务机关代表国家赔偿损失后，应当责令有故意或重大过失的工作人员或者受委托的组织或者个人承担部分或者全部赔偿费用，国家行使追偿权。

　　行政机关工作人员行使行政职权致人伤、亡构成犯罪的赔偿，既然属于国家赔偿的性质，就应当依据不同的法律对犯罪问题和赔偿问题分别处理。我国刑事诉讼法第七十七条明确规定：“被害人由于被告人的犯罪行为而遭受物质损失的，在刑事诉讼过程中，有权提起附带民事诉讼。”刑事诉讼法作为基本法自当一体遵循，但是在国家赔偿法作为特别法施行以后，就已经在立法上把国家赔偿责任从民事赔偿责任中分离出来，国家赔偿成为一种独立的法律制度，依据特别法优于普通法的规定，凡行政机关工作人员行使行政职权致人伤、亡构成犯罪的赔偿应属行政赔偿性质。而且，在刑事附带民事赔偿诉讼中，民事致害人责任主体与犯罪主体应当是相同的。行政机关工作人员执行职务致人伤、亡，应当承担赔偿责任的主体是行政机关，而不是个人；应当追究刑事责任的主体是个人，而不是行政机关。因此，这类赔偿案件只能按照国家赔偿法规定的程序进行审理判决，而不能适用刑事附带民事诉讼进行处理。

　　国家赔偿与民事赔偿是两种不同性质的赔偿制度，两者不能混淆。如果允许当事人既可以获得刑事附带民事赔偿又可以获得国家赔偿，则可得出这种赔偿既属于民事赔偿性质，又属于行政赔偿性质的相互矛盾的结论。依据一事不再理的原则，行政机关工作人员在执行职务过程中违法致人伤、亡构成犯罪，人民法院作为刑事附带民事案件作出生效判决后，受害人又以同一事实、同一理由提起行政赔偿诉讼，其诉讼标的已为生效判决的效力所羁束，法院不应当受理。但法院对属于国家赔偿性质的诉讼不予受理，又与国家赔偿法的规定相矛盾。

　　根据最高人民法院《批复》，行政机关工作人员行使行政职权致人伤、亡构成犯罪，受害人或其亲属提起刑事附带民事赔偿诉讼的，人民法院不予受理。但人民法院有职责告知受害人或其亲属可以依据国家赔偿法的有关规定向人民法院提起行政赔偿诉讼。同时，考虑到法的安定性以及诉讼经济的原则，《批复》还提出：《批复》公布以前发生的此类案件，人民法院已作刑事附带民事赔偿处理的，受害人或其亲属再提起行政赔偿诉讼的，人民法院不予受理。实际上接受和采纳了第三种意见。

《批复》的意义

　　（一）明确和完善了公民权利救济的诉讼途径。随着经济的发展、人权观念的增强、民主法制的加强，国家赔偿责任制度作为因公权力行为给私人合法权益造成损害的一种赔偿制度应运而生，成为与民事赔偿制度并驾齐驱的重要法律制度。新中国经过艰难的法制进程，以国家赔偿法的颁布实施标志着国家赔偿制度作为一种独立的法律制度已经从民事侵权赔偿责任中分离出来。“有权利必有救济，有损害必有赔偿”深刻体现了一种社会正义的追求。公民、法人或者其他组织的合法权益受到行政机关及其工作人员的违法侵犯，有权提起行政赔偿诉讼。但是，当行政机关工作人员行使行政职权致人伤、亡，已经构成犯罪的情况下，受害人或其亲属应当提起刑事附带民事赔偿诉讼还是提起行政赔偿诉讼呢？该《批复》依据国家赔偿法的规定，第一次明确确定行政机关工作人员行使行政职权致人伤、亡构成犯罪的赔偿性质属于行政赔偿性质，从而进一步明确和完善了公民权利救济的诉讼途径。

　　（二）强化权利对权力的制约，实现利益平衡。行政损害赔偿制度在私人权利与国家权力之间树立了一个界碑，当国家权力非法行使侵犯私人的合法权益时，国家有赔偿的义务，私人有获取赔偿的请求权。如果国家行政机关工作人员违法行使行政职权致人伤、亡，严重侵犯公民合法权益，公民理当行使自己的合法权利，向人民法院提起行政赔偿诉讼，以获取自己应得的赔偿。以合法的私权利制约公权力的非法行使，以法律责任推进责任政府、法治政府和有限权力政府的历史进程。同时，对有故意或者重大过失的工作人员，国家行政机关应当责令其承担部分或全部赔偿责任，形成国家行政机关直接赔偿公民的损失，然后再向有违法行为的工作人员追还所支付的赔偿费用的三方法律关系，使得公民利益、国家利益、工作人员利益得到平衡。

　　（三）明确规定人民法院的告知义务，充分保护公民的诉权。由于我国长期缺乏民主法治传统，两千多年封建专制主义的人治统治使得法治思想的正本清源与开启民智之旅异常艰辛，“民不告官，民不知告官，民不敢告官”等现象仍大量存在。特别是在行政机关工作人员违法行使行政职权侵犯公民合法权益，致人伤、亡构成犯罪的情况下，受害人或其亲属一般只知道提起刑事附带民事赔偿诉讼，而不知道提起行政赔偿诉讼。该《批复》第一次明确人民法院有职责告知受害人或其亲属可以依据国家赔偿法的有关规定提起行政赔偿诉讼。人民法院的告知义务，从程序上以鲜明的态度保护公民充分行使诉权。