确认判决，在民事诉讼中是指法院对处于争议状态的特定民事法律关系的存在与否及归属作出的确定。在行政诉讼中，确认判决则不仅包括法院在合法性审查中对被诉行政行为的合法性及效力状态的确定，还包括法院对陷入争议状态的特定行政法律关系的存在及归属作出确定。

　　2000年3月10日正式实施的最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《解释》），对确认判决作出了较为详细的规定，初步明确了种类、适用范围、效力，在一定程度上对确认判决的发展起到了积极的规范和促进作用。但在司法实践中，确认判决在适用范围上仍存在不少问题，本文仅就确认判决的适用范围作一简要分析，以期对建立我国科学的确认判决制度有所裨益。

　　（一）合法性状态确认与效力状态确认

　　根据判决内容，可以将确认判决分为两类：对行政行为合法性状态的确认和对行政行为效力状态的确认。前者包括确认合法与确认违法，后者包括确认有效与确认无效。行政行为的合法性状态与效力状态并非一回事，其间关系如下：

　　1．无瑕疵行政行为受公定力原则保护，有效；如被废止，则失去效力。

　　2．轻度瑕疵行为经补正，有效。

　　3．中度瑕疵行为受公定力保护，在依法撤销前有效。如被撤销，则自始失去效力。如系涉及重大公共利益行为，根据《解释》第五十八条规定，被确认违法，仍有效。

　　4．瑕疵重大且明显的行政行为自始无效。不成立的行政行为亦同。

　　（二）明确确认判决的适用范围

　　1．合法性状态确认。由于我国在行政赔偿上适用违法归责原则，故合法性状态确认适用于行政赔偿中对于侵权行政行为的确认上。此外，对行政赔偿外的其它具体行政行为只要是不适宜维持或撤销的，瑕疵并未达到重大且明显程度的，均应适用合法性状态确认。

　　（1）确认合法。行政赔偿中如果行政行为并未侵犯相对人合法权益，应作出合法认定。这包括两种情形：在单独行政赔偿诉讼中，对“非具体行政行为（表现为作为）”，法院认为合法的可以适用确认合法判决；对合并行政赔偿诉讼中，法院认为被诉具体行政行为合法但不适宜维持的，可以直接确认合法。

　　此外，对其它行政行为，限于不宜维持的合法行为，特别是一些法律制度不是太健全的领域中的行政行为，行政行为不存在瑕疵或只存在一定的瑕疵，尚未达到违法程度，适用确认合法判决，主要有：①被诉具体行政行为已不存在，在效力状态上当然失去效力。如《解释》第五十条第三款规定的，被告在一审中改变具体行政行为，原告继续对原具体行政行为进行诉讼的情况，法院经审理认为原具体行政行为合法的，此时鉴于维持判决必然导致行为有效，故不宜维持。对此，《解释》上用的是驳回诉讼请求判决，这与驳回诉讼请求判决的分权性质以及司法审查的特点不相符合，应适用确认合法判决。②根本不具备法律效力，不能产生法律效果的行政事实行为，经审查认为合法的。因为行政事实行为对外无法律效果，不具有效力，无法予以维持，只能适用确认合法判决，如行政指导、行政强制执行中采取的强制措施、即时强制。③对轻度瑕疵行政行为，如程序瑕疵行为，如果维持，则不仅使行政行为继续有效，而且还使行政行为具有了合法性，阻碍了采取补正措施以实现合法性状态的圆满的可能性。此时只能确认合法，并责令补正。④对不作为案件中，对不作为行为无法维持，亦不具有效力状态，法院经审查认为合法的，故应适用确认合法判决。

　　（2）确认违法。确认违法与确认合法判决的适用范围基本相同。客观诉讼方面，《解释》的规定较为详细，主要是一些无效力可言行政行为（不宜撤销）适用，如责令履行职责已无实际意义的，只能适用确认违法的不作为；对不具有可撤销内容的违法行为即行政事实行为；已被新的行政行为所取代的原具体行政行为，如《解释》第五十条第三款规定的情形，适用确认违法判决。与确认合法不同的是，客观诉讼中对有效力但根据公益考量不能撤销的违法行为，如《解释》第五十八条之规定，涉及重大公共利益的违法行政行为，只能适用确认违法判决。

　　2．效力状态确认。对行政承诺，主要是对行政主体单方承诺行为是否为自己设立了义务进行确认；对行政合同，主要是对合同关系的存废，以及合同主体包括相对人与行政主体的行为包括作为和不作为在法律上意义和效果进行认定，以确定该行为对行政合同法律关系及双方权利义务的影响，如行政合同是否成立、变更或消灭：针对双方协商行为，如要约和承诺。

　　此外，效力状态确认是对除行政承诺、行政合同外其它行政行为（主要是作为，能产生法律效果的法律行为与准行政行为）是否具有法律效力进行确认。

　　（1）确认有效。在行政承诺领域，法院审查认为行政主体承诺具有效力，相对人具有期待利益以及行政主体具有给付义务，应确认承诺有效。在行政合同领域，法院如审查认为行政合同关系存在、有效，以及合同主体双方合同行为符合生效要件，具有效力的确认。对其它行政行为，适用确认有效判决的前提是合法的具体行政行为不适宜维持或驳回诉讼请求的，可以确认有效。

　　（2）确认无效。适用范围与确认有效判决基本相同。与确认有效判决不同的只是行政行为不成立和瑕疵重大且明显即无效行政行为情形。行政行为不成立，已如前文所述。此处关键是无效行政行为。随着行政处罚法对行政处罚无效的规定，特别是《解释》将行政行为无效纳入诉讼审查领域，使得无效行政行为现已成为重要的法律概念。所谓无效行政行为，意即瑕疵重大且明显，不受公定力保护自始无效的行政行为。无效行政行为与违法行为（即瑕疵中等程度的行为）的区别在于违法行为瑕疵程度以及是否受公定力保护，在适用时应注意区分。鉴于无效行政行为不受公定力保护，对包括行政主体、相对人在内的任何人均无拘束力，相对人和其他人均有权抵抗，且无效行为的判断标准较为主观，难以具体规定，故无效行政行为概念对于行政执法具有相当的消极影响，因而在适用时应极为慎重。