人民法院在审理经过行政复议的行政案件时，行政判决不可避免地要对复议决定或者原具体行政行为合法性问题作出决断，在司法实践中，对此问题主要有以下两个争议较大的问题：

一、 复议决定维持原具体行政行为的，法院判决撤销原具体行政行为时，是否有必要对复议决定的合法性作出判决？

在起草《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见（试行）》（以下简称《贯彻意见》）时，对这一问题主要有两种不同意见：一种意见认为，人民法院撤销复议决定维持的原具体行政行为，复议决定自然无效。其理由是：第一，根据行政诉讼法第二十五条的规定，复议机关维持原具体行政行为的，行政相对人不服而起诉的，应当以作出原具体行政行为的行政机关为被告。也就是说，此时对行政相对人的权利义务发生拘束力的是原具体行政行为，法院审理的诉讼标的是原具体行政行为。由于复议机关不是案件的当事人，审理的标的不是复议决定，因此，法院不能直接对复议决定的合法性直接作出判决。第二，复议决定是针对原具体行政行为而作出的，是对原具体行政行为效力的一种肯定，是依附于原具体行政行为的存在而存在的，倘若原具体行政行为被法院判决撤销，复议决定就失去了维持的前提和内容，其自然丧失具有实体上的内容而产生的法律效力。正因为复议决定不是诉讼的标的，法院就无需对它表态，自然失去法律效力。另一种意见认为，尽管复议机关不是案件的当事人，复议决定不是诉讼标的，但由于其维持了一个违法的具体行政行为，无论复议程序是否合法，复议决定的内容必然违法。因此，法院在撤销原具体行政行为时应当一并撤销复议决定或者是宣布无效。《贯彻意见》采纳了前一种意见。第六十五条规定：?人民法院判决撤销复议机关维持的原具体行政行为，复议裁决自然无效。?

在讨论《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《若干解释》）时，基本上没有人对此问题提出异议。该解释第五十三条第一款将原条文抄过来，仅将?复议裁决?改为?复议决定?，使之与行政复议法的用词一致起来。但在《若干解释》发布后，有的学者提出不同看法，认为应当将?自然无效?改为?自然失效?更为科学准确。理由是：维持原具体行政行为的复议决定在被撤销之前，一直是有效的，法院撤销原具体行政行为，使其失去了法律效力。而?无效?是一个专门法律术语，无效行为自始没有效力，而不是被撤销时开始没有效力。笔者同意学者们提出的这一意见。

二、 复议决定改变原具体行政行为，法院撤销复议决定时，是否应当对原具体行政行为的合法性作出判决？

海南省高级人民法院在审理胡家兴诉万宁县人民政府土地确权行政复议决定案件中，认定复议决定改变原土地确权决定适用法律错误，原土地确权决定正确。对这一案件应当如何作出判决的问题，该院审判委员会存在两种不同意见。一些人认为，为了减少当事人诉累，提高审判效力，应当判决撤销复议决定，维持原具体行政行为；另一些人认为，因原具体行政行为已被撤销，即不存在，故应当判决撤销复议决定，责令复议机关重新作出具体行政行为。因审判委员会意见不一致，向最高法院请示。

对此，最高法院也存在不同意见。《若干解释》讨论稿中曾规定，复议决定改变原具体行政行为错误，但人民法院经审理认为原具体行政行为的，人民法院在判决撤销复议决定时，应当同时维持原具体行政行为。复议决定改变原具体行政行为错误，但人民法院经审理认为原具体行政行为是违法的，人民法院在判决撤销复议决定时，应当责令复议机关重新作出复议决定。其理由是：第一，尽管原具体行政行为不是案件的诉讼标的，但是复议决定是复议机关审查后对原具体行政行为合法性与合理性所作出的决定。人民法院在审查复议决定时，必然要对原具体行政行为的合法性问题进行审查，否则难以对复议决定的合法性作出判断。当法院审查认定，复议决定错误，原具体行政行为合法，从提高审判效力和减少当事人诉累的角度考虑，撤销复议决定，维持原具体行政行为，符合经济诉讼的原则。第二，法院撤销复议决定在未让复议机关重新作出复议决定的前提下，仅仅是复议决定不存在了，此时意味着恢复了原具体行政行为的效力。如果不对原具体行政行为的合法性进行表态，若复议决定与原具体行政行为都是错误的，就有可能造成使错误的原具体行政行为得不到纠正，当事人的合法权益不能得到真正的保护。

一些同志提出此规定不能成立，认为，法院经审查认定，复议决定改变原具体行政行为错误，应当判决撤销复议决定，同时责令复议机关重新作出复议决定。主要理由是：第一，人民法院在审理诉复议决定案件中，审查的对象是复议决定，即审查复议决定认定的事实主要证据是否确实、充分，适用的法律、法规是否正确、复议程序是否合法，复议机关是否存在超越职权、滥用职权等问题。复议决定与原具体行政行为认定事实或主要证据不一致的，法院根据复议机关向法庭举出的证据审查复议决定认定的事实是否清楚、主要证据是否充分，对原具体行政行为认定的事实及依据的证据问题并不审查；在一般情况下，法庭经审查认定复议程序违法、复议机关超越职权的，就不需再审查作出原具体行政行为的程序是否合法和是否存在超越职权等问题。因此在绝大多数的情况下，法院难以判断出原具体行政行为是否合法。

第二，在诉复议决定案件中，作出原具体行政行为的行政机关不是该案的诉讼当事人，没有可能参加诉讼活动。法院作出针对该行政机关的判决，从法理上讲有两个问题说不通，一是法院的判决不能对案外人有约束力。既然作出原具体行政行为的行政机关不是诉讼当事人，法院又怎能对案外人作出有约束力的判决呢？二是该行政机关没有参加庭审调查、辩论，从程序上讲，又怎能是公正的呢？

第三，从法理上讲，复议机关改变原具体行政行为，其性质是复议机关的复议决定取代了原具体行政行为，原具体行政行为已经不再有效，此时，对行政相对人权利义务产生影响的是复议机关的复议决定。法院撤销复议决定，同样原具体行政行为不产生法律效力。

第四，尽管复议决定被撤销，但行政相对人的复议申请依然存在，在行政相对人撤回复议申请之前，复议机关仍然有义务作出复议决定。

第五，如果复议决定被撤销后，复议机关不重新作出复议决定，原具体行政行为也不具有法律效力。一是有可能违法行为得不到应有的处罚，不利于维护正常的社会秩序；二是有可能使原告、第三人的合法权益得不到有效的保护。只有责令被告复议机关重新作出复议决定，才能避免这两种情况的发生。

在《若干解释》最后定稿时，采纳了后一种意见。第五十三条第二款规定：?复议决定改变原具体行政行为错误，人民法院判决撤销复议决定时，应当责令复议机关重新作出复议决定。?

人民法院在适用该条时，应当特别注意一个问题：行政复议法第十八条中规定，接受行政复议的行政机关，对属于其他行政复议机关受理的行政复议申请，应当自接到该行政复议申请之日起7日内，转送有关行政复议机关，并告知申请人。如果法院经审理认定，被告复议机关对申请复议的具体行政行为不具有复议管辖权的，不应适用《若干解释》第五十三条第二款的规定，撤销复议决定，责令复议机关重新作出复议决定；而应依据行政诉讼法第五十四条第（二）项和第（三）项的规定，判决撤销复议决定，责令被告在判决生效后7日内将该行政复议申请移送有权复议的行政复议机关，并告知申请人。