?案 例?王老汉在某市中心有300平方米的房屋，有两个儿子王铜和王铁，1986年大儿子王铜出国留学，1990年王老汉去世，1992年王铁将300平方米的房屋过户到自己的名下，2000年2月王铜回到阔别14年的老家，才知道弟弟王铁将房屋过户的事，协商不成，便向人民法院提起民事诉讼，在民事诉讼中因涉及到颁发房产证的行政行为，向法院提起行政诉讼。

　　?争 议?本案涉及的主要问题是2000年3月10日最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《若干解释》）第四十二条是否具有溯及力。《若干解释》第四十二条规定：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过二十年、其他具体行政行为从作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”1991年6月11日发布的最高人民法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见》（以下简称《贯彻意见》）第三十五条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知当事人的诉权或者起诉期限，致使当事人逾期向人民法院起诉的，其起诉期限从当事人实际知道诉权或者起诉期限时计算，但逾期的时间最长不得超过一年。”从上述两个规定来看，适用《若干解释》和《贯彻意见》当事人的起诉期限是不同的，显然，如果适用《若干解释》对相对人诉权的保护更为有利。在审判实践中，对《若干解释》第四十二条是否具有溯及力有不同的理解。

　　第一种观点认为，《贯彻意见》第三十五条并未区分知道或不知道具体行政行为内容的情形，只要存在未告知诉权或起诉期限，都按照第三十五条规定审查起诉期限，即相对人的起诉期限为具体行政行为作出之日起，最长不超过15个月。因此，相对人的起诉期限至2000年3月10日已经届满的，无论相对人是否被告知诉权或者起诉期限，也无论相对人是否知道具体行政行为的内容，法院均不予受理。若起诉期限至2000年3月10日尚未届满的，可依《若干解释》）第四十一条、第四十二条分别继续计算。

　　第二种观点认为，《贯彻意见》第三十五条与《若干解释》第四十一条的规定均是针对行政机关作出具体行政行为时，未告知当事人诉权或起诉期限时如何计算起诉期限，其前提是当事人已经知道具体行政行为的内容，因为如果不知道具体行政行为的内容，规定是否告知诉权和起诉期限就没有意义。而《若干解释》第四十二条是针对当事人不知道具体行政行为内容时如何计算起诉期限。因此，如果相对人不知道具体行政行为内容，涉及不动产的从作出之日起未超过5年的，法院应当依照《若干解释》第四十二条予以受理。即《若干解释》第四十二条对2000年3月10日前的具体行政行为，具有溯及既往的效力。

　　?评 议?笔者同意第二种观点，即《若干解释》第四十二条对2000年3月10日前的具体行政行为，具有溯及既往的效力。理由如下：

　　第一，告知相对人具体行政行为的内容和起诉期限是依法行政的基本要求。行政机关作出具体行政行为，应当告知相对人具体行政行为的内容，同时相对人的起诉期限也要求从相对人知道具体行政行为内容之日为起算点，因为行政机关作出具体行政行为的目的，是为了对相对人的权益产生影响，或者对相对人赋予权利，或者对相对人设定义务。这种影响或结果只有相对人知道具体行政行为的内容时才能开始具有效力。相对人不知道具体行政行为内容，不是当事人的过错，而是行政机关不依法行政所致，相对人没有过错，不应作出对相对人的诉权不利的解释和规定。

　　第二，既要考虑行政权的拘束力又要考虑切实保护相对人的合法权益。对于行政机关既不告知相对人起诉期限又不告知具体行政行为的内容时，起诉期限如何确定，行政诉讼法未作规定。但是，根据行政诉讼法的基本理论，既要考虑行政权的拘束力又要考虑切实保护相对人的合法权益。在确定起诉期限时，一方面要考虑保护相对人的合法权益，给予相对人充分的、合理的起诉期限；另一方面还要考虑以行政权规范社会秩序的需要。在确定起诉期限的问题上，价值取向如何定位，决定了起诉期限的长短。《贯彻意见》第三十五条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知当事人的诉权或者起诉期限，致使当事人逾期向人民法院起诉的，其起诉期限从当事人实际知道诉权或者起诉期限时计算，但逾期的时间最长不得超过一年。”该规定在保护相对人诉权方面确实起到了较大作用，但是，对于行政机关既不告知相对人起诉期限又不告知具体行政行为的内容时，起诉期限如何确定，行政诉讼法及《贯彻意见》均未作出规定，在审判实践中，如果适用《贯彻意见》第三十五条的规定，这样对行政相对人的诉权保护极为不力，对行政机关违法行政的遏制极为不力。对此，《若干解释》从审判实践出发，根据行政法的基本理论，参照民法通则的规定，特将当事人的最长起诉期限分两种情况作出规定：其一，涉及房屋所有权、使用权和土地、林地自然资源等不动产的，起诉期限从作出具体行政行为之日起二十年内，也是为了和民法通则的规定一致；其二，不动产以外的，从作出具体行政行为之日起，起诉期限不得超过五年。

　　第三，《贯彻意见》和《若干解释》关于起诉期限规定不一致的衔接。《贯彻意见》和《若干解释》是在不同时期，最高人民法院根据行政诉讼法作出的不同的司法解释，均是对法律的解释而不是法律的创制。《贯彻意见》没有规定对于行政机关既不告知相对人起诉期限又不告知具体行政行为的内容时，起诉期限如何确定。《若干解释》关于起诉期限的规定对相对人更加有利，从保护相对人诉权的角度，《若干解释》第四十二条应当具有溯及力。

　　审判实践中，运用《若干解释》第四十二条应注意的两个问题：

　　其一，《若干解释》第四十二条只溯及到行政诉讼法实施之日的1990年10月1日，因为《若干解释》是对行政诉讼法的司法解释，行政诉讼法实施之前当然不适用《若干解释》。但是，当时的法律法规规定可以受理的，人民法院应当受理。

　　其二，2000年3月10日之前，人民法院根据《贯彻意见》第三十五条的规定，裁定不予受理且已经发生法律效力，当事人以《若干解释》为依据提出申诉，人民法院应当按照审判监督程序予以纠正。

　　上述情况一般不发生在行政处罚中，因为行政处罚决定不送达就不发生法律效力；不载明行政处罚的内容和救济的途径、期限就不发生法律效力。不知道具体行政行为内容一般发生于确权行为，比较普遍的是房产登记，有关权利人不知道具体行政行为，制定《贯彻意见》的时候，这种情况比较少，所以当时的司法解释《贯彻意见》没作规定，当然，在2000年3月10日之前许多法院能够依据行政法的基本原理灵活地运用行政诉讼法和民事诉讼法的规定保护了相对人的诉权。本文中的案例如果适用《若干解释》第四十二条规定，便不难作出应当受理的结果。