编者按：行政诉讼法实施十多年来，对于保障公民权利、促进行政管理法治化起到了重要作用。但现行的行政诉讼制度在实践中也暴露出一些问题，如行政案件数量偏低、行政案件撤诉率高、行政判决执行难等。本文针对行政诉讼制度中存在的较为突出的问题，从行政诉讼的规则和体制等方面，进行了深入细致的分析，提出了初步的完善设想，值得从事行政诉讼理论研究及实务工作者的关注。

行政诉讼受案范围的扩充

　　我国在制定行政诉讼法时出于多方面的考虑，对行政诉讼的受案范围作了较为严格的限制。实践证明，行政诉讼法对民众的行政诉权限制过严，对保障公民、组织正当权益和维护行政法治秩序均很不利，有必要对行政诉讼受案范围的规定作较大幅度调整。

　　1．关于抽象行政行为的审查。我国目前抽象行政行为较为混乱，迫切需要寻找一个行之有效的解决途径，既有的监督方式由于多种原因难以有效发挥功能。法院作为解释和适用法律的权威机关，对于抽象行政行为合法性的判断最具权威性，能够更好地实现对抽象行政行为的监督职能。有的学者认为，抽象行政行为不会对当事人产生直接的损害，但实际上很多抽象行政行为直接对私人的权利和义务加以限制，并不需要具体行政行为的中介；而且即使能够通过提起具体行政行为对抽象行政行为进行审查，由于只能针对个案而不能否定整个抽象行政行为的效力，因此并不是一种经济的制度选择。

　　2．关于所谓特别权力关系的救济。特别权力关系理论通行于二战前的德国和日本等国家。所谓特别权力关系，作为一般权力关系的对称，是指在特定的行政领域内私人对国家具有较强附属性的关系，包括公法上的勤务关系、公共营造物（公共机构）的利用关系、公法的特别监督关系等。在这些行政关系中，不适用一般情形下所应遵循的法律保留与权利保护等原则。我国虽然没有明确采纳特别权力关系的理论，但法律规定和实际运作与特别权力关系理论存在相似之处。如在行政诉讼法中将行政机关对其工作人员的奖惩、任免等决定绝对地排除在受案范围之外。在监狱管理关系上普遍将其作为刑事法律关系加以对待，不允许提起行政诉讼。在公立学校与学生之间的关系上，因为不承认公立学校的行政主体性，故一般视之为民事法律关系。笔者认为，应当顺应各国将这些争议纳入行政诉讼受案范围的潮流，将其纳入我国行政诉讼的受案范围之内。

　　3．关于行政诉讼法所保障的权利。根据行政诉讼法第十一条第一款第八项的规定，我国行政诉讼保护的权益范围一般仅包括相对人的人身权与财产权。这种权益保护范围的限制并无多少正当性可言。在现代社会，诸如受教育权、政治权利、劳动权和文化权等对公民同样重要，离开这些权利，公民的生存与全面发展即面临巨大的威胁。目前很多法院在受理案件时，对人身权和财产权作扩大解释，并将其与民法上的含义分离，例如将知识产权和受教育权也包括在内，这显然符合我国行政诉讼法保障公民权利的根本精神和我国社会主义法治的发展方向；在未修改现行行政诉讼法的情况下，从更有效保护相对人合法权益的目的出发，也可考虑将劳动权、文化权等未超越人身权和财产权文义范围的权利，通过扩大解释纳入行政诉讼所保护的权益范围之内。其他一些权利由于已经超越了人身权和财产权的文义范围，应当通过修改行政诉讼法扩大行政诉讼对权利的保护范围。

行政诉讼的类型化

　　行政诉讼的类型化具有提供适当的权利保护类型、统一处理和筛选适当的诉讼方式以及调整行政权与司法权的功能。我国行政诉讼的类型化尚不发达，限制了行政诉讼制度功能的充分发挥。

　　1．主观诉讼与客观诉讼。主观诉讼是指以保护主观个人权益为目的的诉讼，原告的起诉资格取决于是否存在对其实体法上权益加以保护的必要。而客观诉讼是为了维持客观公法秩序而进行的诉讼。我国行政诉讼法仅规定了主观诉讼，对客观诉讼未予涉及，在其他的单行法中也罕见对此作出规定者。笔者认为，行政诉讼不仅可以用来保障公民组织的合法权益，也可以用以保障国家的行政法律秩序。为了更充分地发挥行政诉讼制度的功能，应当通过完善行政诉讼法和相关的单行法，建立客观型行政诉讼。（1）民众诉讼。对于涉及环境保护等事关公共利益的事件，可以考虑允许公民以纳税人的身份提起行政诉讼。民众诉讼也可以形成对村民和居民委员会财政支出的一种有效控制。（2）团体诉讼。社团的主要功能是对成员利益和公共利益的维护以及对政府活动的参与和监督，对行政诉讼的参与则是社团实现这一功能的途径之一。当社团成员的普遍利益受到侵害时，社团应有资格以自己的名义提起行政诉讼。（3）行政公诉。当行政机关的违法行为侵犯国家利益或公共利益时，应当由特定的国家利益代表人提起行政诉讼，要求撤销违法的行政行为或强制行政机关履行职责。在我国目前的体制下，由检察院作为公共利益的代表人较为适宜。（4）机关诉讼。我国目前各级行政机关之间的关系尚未完全理顺，离法治化的要求还有很大距离，司法并非解决这种争议的最佳途径。但这一诉讼类型对我们也有重要的启示意义，例如它表明中央对地方政府的监督与控制也可以通过司法的途径来完成，而并非仅有行政一种途径，这可能为正确调整中央与地方关系提供新的手段。

　　2．形成、给付与确认诉讼。这是仿照民事诉讼，根据行政诉讼判决的内容或原告起诉要求的内容所作的分类。我国行政诉讼法规定了形成诉讼（撤销与变更诉讼）和给付诉讼，对确认诉讼未予规定，但确认诉讼在司法实践中得到承认，并在最高法院新的司法解释中得到确认。因此，从总体上来看，这三种诉讼类型均已具备。但我国行政诉讼法仍存在欠缺，主要体现在仅注意到各种诉讼判决内容的不同，而未能全面考量各种诉讼类型在适法要件、举证责任、诉讼时效等诉讼规则上的差异。行政诉讼法和司法解释在程序规则的设计上主要着眼于撤销诉讼，对其他类型诉讼的程序规则的特殊性注意不够，例如无效确认诉讼，这一诉讼形式在国外没有诉讼期限的限制，但在我国司法解释中并没有得到体现；又如给付诉讼的举证责任与撤销诉讼也存在重要的差别，我国行政诉讼法对此未予重视。这些缺陷都需要通过修改行政诉讼法的方式加以克服。

　　3．抗告诉讼与当事人诉讼。这是根据行政诉讼与公权力的关系所作的分类。抗告诉讼是指不服公权力行使的诉讼，是行政诉讼的主要形态，例如撤销诉讼、行政处理的无效确认诉讼、不作为违法确认诉讼和给付诉讼等。当事人诉讼是指国家与公民之间处于对等的地位所进行的诉讼，其构造与民事诉讼相似，如根据日本《土地征用法》，对基于土地征用给予损失补偿的征用委员会的裁决不服时，应由业者以土地所有人或关系人为被告提起减额请求诉讼，或者由土地所有人或关系人以业者为被告提起增额请求诉讼，这就属于当事人诉讼。我国行政诉讼法对行政诉讼的理解基本上限于抗告诉讼，对当事人诉讼未予重视。随着行政合同案件纳入行政诉讼的受案范围，探讨当事人诉讼的具体规则颇有必要，日本法上的形式当事人诉讼对于我国行政裁决纠纷的解决也具有启发意义。

行政诉讼构造模式的选择

　　行政诉讼的构造，是指由一定的诉讼目的所决定并由主要诉讼程序所体现的行政诉讼主体（原告、被告和法院）的法律地位和相互关系。行政诉讼的构造可以分为职权主义和当事人主义两种基本模式。对于我国行政诉讼构造的理想模式，笔者认为应当以借鉴大陆法系职权主义模式为基础，同时注意明确职权主义的界限，并结合中国的实际对其加以弱化和限制。

　　1．我国行政诉讼构造仍应以职权主义为基础。这是因为当事人主义的正常运行建立在双方当事人参与能力大体对等的前提下，但在我国行政机关拥有强大的行政权，并且常以保密等各种理由拒绝公民、法人获得证据，公民、法人调查事实、收集证据以及对法律掌握的能力都无法与行政机关相抗衡。而且由于大多数行政诉讼的代理费用较少，阻力和压力大，不能吸引更多的律师（特别是优秀律师）作为代理人参与诉讼。因此，如果实行当事人主义，必将严重影响行政审判的实体公正，不利于对相对人权益的有力保护。以职权主义为基础应当体现在下列方面：（1）法院对行政行为合法性的审查，不以原告所主张事实为限，而应当从行政行为合法性的要件出发对其进行全面审查。（2）法院对于有助于查明被诉行政行为违法的证据，应当依职权进行积极全面的调查。（3）当事人的自认对于法院没有拘束力。所谓自认是指一方当事人所主张的事实对他方当事人不利，但他方当事人对该事实的真实性予以承认。在当事人主义（辩论主义）下，自认具有排除事实提出者举证责任的效果；而在职权主义（职权探知主义）下，法院仍应当调查必要的证据。

　　2．应当充分调动原告主张和举证的积极性。法院在原告因为正当原因不能提供证据时可以进行调查取证，但不应完全取代原告的取证，这样既影响诉讼效率，也不利于原告积极性的发挥。因此，应当通过设定原告的协力义务，来减轻法院的负担。职权探知原则也未免除当事人依法提出证明及证据的责任，当事人的行为在实际上构成了法院调查的界限。因为法院不可能漫无目标地探知事实关系和调查取证，法院调查的强度和界限范围在很大程度上取决于当事人的陈述主张。特别是该项必须查明的事实属于原告所了解的领域更是如此。如果原告对于行政机关的意见未予答辩，则法院仅依照卷宗资料审查行政行为在事实与法律上有无瑕疵，即已尽其调查义务。　　

　　3．完全的职权主义有其弊端，应当加以必要的修正和限制。行政诉讼采取职权主义的主要目的，是保障作为弱者的原告能够与行政机关形成有效的对抗。如果法院在行政审判活动中为行政行为合法性提供事实和证据加以支持，则将造成相对人更大的困难，并使其对提起行政诉讼视为畏途，这在我国行政案件偏少、相对人诉讼意识淡薄的情形下是应当加以克服的。为此，应当明确行政诉讼中职权探知主义的单方性，即法院调查的事实和证据只能用以证明行政行为的违法性，而不能用来证明行政行为的合法性。这与典型的职权探知主义相比似乎对保护公共利益不利，但是笔者认为，行政机关的能力已经足够收集到其所作的证据，法院不协助被告举证，对实体真实的发现一般并无影响。　　　　　　　

行政法律解释体制的优化

　　结合行政诉讼中的特殊问题，可以将我国目前的法律解释体制存在的主要弊病归纳如下：（1）抽象解释与具体解释不协调。抽象解释的性质实际上即为一种立法活动，因而立法行为自身所具有的局限性也不可避免地出现在司法解释中。而国外由法官通过判例结合个案所作的法律解释的优点，恰恰就是运用经验主义的点滴积累，弥补理性主义的规则建构的不足，值得我们借鉴。（2）行政解释与司法解释界限不清，并且行政解释在很大程度上优越于司法解释。由于行政机关对法律的解释一般更注重对公共利益的维护，同时现实中存在部门保护主义和地方保护主义的干扰，这就使得政府及其主管部门的解释对公民、法人的权益往往重视不够，对个案的解释尤其如此。（3）立法解释适用情形不明，并处于主导地位。在其他国家的法律实践中，法律解释一般是指法律适用者与其在个案中的适用法律相联系的一种活动。但在我国，除了法律适用的解释以外，还特别重视立法解释，这种观念的不科学性已经有学者作出了有力的驳斥，从行政诉讼实践来看，立法解释处于主导地位的一个弊端是，最高法院对于法律文义的含义有疑义需要解释，或者认为法规与法律的规定相冲突时，总要征求全国人大常委会（实际上是其法制工作委员会）的意见，而由于法工委人手有限，事务繁多，往往导致行政案件审理被长期延宕；更重要的是，这种观念极大地妨碍了司法机关通过判决发展法律的积极性和主动性。

　　现行的法律解释体制已经给行政诉讼制度的发展造成了很大的障碍，需要进行改革。根据前面的分析，笔者提出以下几点改革的思路：（1）使各级法院和法官的司法解释正当化和合法化，并通过判决书的改革促使法官提高法律解释的水平。适用法律的前提是解释法律，解释法律的体现就是判决书中对判决理由的详尽说明。目前我国法院判决的内容过于简单粗糙，虽然有要件事实的叙述和法律根据的援引，但大多缺乏充分的研析、论证、推理以及作为决定根据的命题讨论，应当对判决书进行改革，加强说理成分，要将有无充分正确的判决理由作为衡量判决是否合格的一个主要标准。（2）探索建立判例制度，强化司法解释的司法裁判背景。判例制度并非英美法系的专利，大陆法系各国对判例也都予以高度重视。在我国，承认最高法院判例的法律拘束力并不存在理论和实践上的障碍。1981年《关于加强法律解释工作的决议》明确承认最高法院的司法解释权。虽然以往对司法解释的理解主要是从抽象解释的角度，但判例作为司法机关最能发挥其功能和结合个案所进行的法律解释，赋予其法律效力同样无法理上的障碍，同时还可以赋予高级法院判例以法律效力。（3）明确法律解释的涵义和司法解释的优越地位。法律解释是指法律实施者在适用法律前对法律涵义进行理解的活动。立法者在法律制定完成后，除非运用修法的形式，否则无权再对法律的涵义进行解释。考虑到行政机关所拥有的丰富的行政管理知识与经验，法院对行政机关的解释应当予以尊重，但这种尊重不能取代法官作为法律专家对法律解释与适用所拥有的主导地位。（4）提高法官的素质。“法律是关于善良和公正的技艺”，在一个人能够获得对它的认识之前，需要长期的实践和学习。只有精英化和专业化的法官才能承担起法律解释的任务。