编者按  

　　粮食是人类生存的重要物质，是国家稳定的基础。粮食安全保障是指一个国家具有可持续获得粮食的能力，并保证为了生存和健康的需要，国民在任何时候都能够得到需要的食品。粮食安全保障法是为了保障粮食有效供给，确保国家粮食安全，提高防范和抵御粮食安全风险能力，维护经济社会稳定和国家安全的法律。十四届全国人大常委会第七次会议于2023年12月29日通过的《中华人民共和国粮食安全保障法》，将于2024年6月1日起施行。本版特刊登文章，介绍域外粮食安全保障法律制度。敬请关注。

　　“粮食安全”的国际法定义

　　国际组织对“粮食安全”准确定义，经历了一个长期酝酿的过程。

　　1974年11月16日，联合国粮农组织在意大利罗马召开世界粮食安全峰会，会议通过的《消除饥饿与营养不良世界宣言》和《世界粮食安全国际约定》，提出了粮食安全的目标：“保证任何人在任何地方都能得到为了生存和健康所需要的足够食品。”

　　1983年4月，联合国粮农组织世界粮食安全委员会通过粮食安全新概念：“粮食安全的最终目的，是确保所有的人在任何时候既能买得到又能买得起所需要的基本食品。”

　　1996年，《世界食物安全罗马宣言》和《世界粮食首脑会议行动计划》指出：“只有当所有人在任何时候都能够在物质和经济上获得足够、安全和营养的粮食来满足其积极和健康生活的膳食需要及喜好时，才是实现了粮食安全。”

　　2016年1月1日，联合国正式启动《2030年可持续发展议程》，其中第一个目标为“不贫穷”，第二个目标为“零饥饿”即“消除饥饿，实现粮食安全，改善营养状况和促进可持续农业”。

　　在这些国际法文件的指导下，各国启动了粮食安全立法程序。

　　俄罗斯制定了《农业发展法》《粮食安全法》《2013—2020年农业发展和农产品、原料和粮食市场调控国家纲要》等法规；日本制定了《农地法》《土地改良法》《粮食管理法》《农业基本法》《稳定主要粮食供需和价格法》等法律；美国制定了《1933年农业调整法》《农业销售协议法》《紧急价格控制法修正案》等法律；加拿大涉及粮食安全的法律有两部，即《加拿大谷物法》和《加拿大小麦局法》。这些法律重点从粮食数量安全和质量安全两个方面，详细制定了所在国保障粮食安全的措施。

　　政府部门加强监管

　　法国、加拿大等国将确保粮食安全作为主要责任来履行，形成了多种管理模式。

　　垂直管理。法国中央政府对农业与粮食实行垂直管理，在中央设立农业与粮食主权部，负责农业、渔业、食品与林业部门的管理，同时也负责相关方面的培训与研究工作。法国的各大区、省设立了分支机构，负责具体法律、政策的落实。

　　多部门管理。加拿大联邦政府设立了多个部门对粮食进行管理，农业及农业食品部负责制定粮食政策、法律以及国际贸易规则；小麦局主要为小麦和大麦的国内外市场服务；谷物委员会代表联邦政府制定谷物国家质量、检测与统计标准，以及谷物品质方面的研究和推广等工作。

　　分专业管理。在日本，《粮食、农业、农村基本法》规定政府制定粮食、农业、农村基本计划，全面实施粮食、农业、农村基本政策；《稳定主要粮食供需和价格法》规定农林水产大臣制定稳定稻米供需和价格基本指南。澳大利亚对粮食生产运输实行过程管理，政府小麦局负责小麦等粮食加工和国内外贸易，具有粮食经营权；粮食储运则由民营的粮食储运公司承担，具体负责粮食的收购、检测、装卸、储存和运输等业务，没有粮食经营权。

　　依法储备以防风险

　　为应对可能出现的重大缺粮风险，韩国、印度等国采取多种方式储备粮食。

　　国家收购，社会保管。韩国建立粮食公共储备的目的是应对灾荒和战争，同时也有调节市场的功能。购粮由政府负责，储粮由非政府组织农业合作联合会负责，但政府要支付储备费并进行监管；销粮时，政府决定销售时间和价格，由农业合作联合会负责销售。

　　国家直接收购和保管。印度较大规模的粮食储备是60年代饥荒以后建立起来的，粮食安全储备临界量为500万吨，最佳数量为1200万吨。政府鼓励和帮助县以下各级政府建立粮食储备，形成储备网络。近年来，政府加强了对收购优惠措施的制定，以保证有充足的粮食储备满足民众生活需求。

　　国家审批，社会收购。在法国，经过国家批准许可的粮食收储公司可以收购储备粮食。粮食收储公司有合作社、贸易商两种形式，自主经营、自负盈亏。根据有关粮食安全法律规定，申请粮食收储必须满足以下条件：一是具有按照法定程序在工商机构注册的资质；二是有足够的仓储、筛分、检验、烘干能力，以及良好的卫生条件；三是有足够的粮食收购资金支付能力，在财务上有较好的声誉；四是没有违规记录。由各大区、各省的分支机构具体受理粮食收储许可申请、审核和批准，总部负责违规处理。

　　搞活市场平衡供需

　　对粮食市场进行正确的指导和调控，是确保粮食安全的重要环节，加拿大、日本等国采取措施平衡供需。

　　严格市场准入。加拿大粮食市场的供给方主要由三类组织构成：农民合作经营组织（包括各州的粮食储运公司和种子联合公司等）；政府粮食经营机构（包括小麦局、大麦局）；其他经营实体，除前两类以外的从事粮食加工、流通的企业。这些供给方要有一定财力，还要具备购买保险的条件。

　　保持产销平衡。日本政府通过控制专项储备大米，调控粮食市场稳定供应。农民根据国内生产的年成丰歉，参考东京谷物交易所粮食价格的变动情况，决定其生产的结构及粮食的抛售。政府对市场盈缺进行调整，抑制粮价暴涨暴跌，保障粮食安全。在印度，政府要统筹配售系统和自由贸易系统的粮食购销活动。尽管政府配售系统只占粮食市场零售总量的30%左右，但在粮食收购和分配方面起着主导作用，并对价格实行有效控制。

　　做好信息服务。法国农产品及海产品总局负责对粮食市场的管理。农业合作社、贸易商等从事粮食收购的组织必须定期向农产品及海产品总局提供准确及时的粮食信息，否则将受到严厉处罚。农产品及海产品总局组织力量收集和发布粮食信息，并对市场发展动态趋势提出警示建议。

　　支持海外投资种植

　　韩国、美国等国家从粮食安全的战略高度着眼，在海外投资种植粮食，以保证国内粮食的供应。

　　立法先行。1979年，韩国出台了《海外农业投资指南》《10年期海外农业开发战略计划》《海外农业开发合作法》等法规。日本也制定了《海外农业开发法》《国际土地投资指南》等多部法规，鼓励海外农业投资。美国制定和修改了《海外投资保险制度》《对外援助法》《外国投资与国家安全法案》等。

　　投资模式。美国金融业发达，融资渠道较宽，倾向于控制和永久拥有别国的农业资源，为金融机构主导型投资模式。韩国国内粮食自给率低，主要由政府进行投资安排。如韩国政府以农业贷款方式在坦桑尼亚租赁耕地，以技术援助方式在菲律宾租赁耕地，以资金援助方式在苏丹租赁耕地等。日本农业企业发达，因此，农业企业是海外农业投资的战略主体，政府只负责协助。

　　合作对象。美国将阿根廷、巴西等粮食运输成本低的邻近国家和埃塞俄比亚、乌克兰和印度尼西亚等粮食资源丰富的国家作为新型国际农业合作伙伴。日本以发展中国家为投资对象，对越南、巴西和非洲等国家和地区的农业进行援助和开发。韩国的海外农业发展较普遍，与24个国家合作开发新型农业项目达106个。

　　保护农民的积极性

　　为保障粮食安全，美国、日本等国高度重视保护农民的生产积极性。

　　保护好耕地。美国《水土保持和国土资源配给法》和《农地保护政策法》要求重点对国内优质耕地进行保护；《优质耕地牧地及林地保护法》明确规定，在城市化发展过程中，对耕地的保护政策不变；美国历次修订的《农业调整法》都规定了对粮食的支持和补贴政策，逐步加大了对农场主的补贴，由政府按照支持价格把市场上推销不出去的粮食进行收购，然后将粮食出口到发展中国家。

　　政府承担购销差价及储备费用。20世纪70年代，韩国实行购销倒挂的粮价双轨制，即政府从农民手中高价收购稻米，廉价供应给城市居民，差价由政府补贴。此外，政府对购买化肥、杀虫剂的农户也给予了补贴。日本是世界上对粮食实行高额补贴的国家，除对政府稻米储备费用据实进行补贴外，对生产者在年度末未能卖出的粮食也给予部分储存费用补贴。

　　建立自治组织。1903年，日本从中央政府到各县建立了综合农协组织体系。1947年，综合农协体系成为为农民权益服务的自治社会团体，该自治社会团体在保障粮食安全尤其是“确保口粮绝对安全”中发挥了巨大作用。加拿大农业系统以农场为基本单位，向加工精细化、产品多元化、规模扩大化方向发展。2009年，联邦和省政府共投入79亿加元用以发展农业和农产品相关产业。

　　（作者单位：重庆市第三中级人民法院；重庆市涪陵区人民法院；重庆市第一中级人民法院）