现代社会的公益诉讼指的是为保护社会公共利益而提起的诉讼，其最早可追溯至罗马法时期。罗马法上的公益诉讼是在相关机构不发达、司法官员数量和能力有限的情况下，鼓励公民为了公共利益而提起告诉的制度。当时的公益诉讼制度主要由民众诉讼、民众令状、人民控告和检举四大由民众启动程序的诉讼类型共同构成。其中，民众诉讼主要属于私法的范畴，民众令状偏向行政法，而人民控告和检举则更接近于刑事诉讼法，前三者均可以由原告启动，而检举只能由证人启动。这四项制度均可发挥维护公共利益的功能，它们此后的发展历程反映了罗马诉讼法由民众主义向国家主义的转变。

　　民众诉讼

　　民众诉讼作为一种正式的司法程序，是为维护共同体的利益而提起，通常针对的是侵害公众普遍利益的行为，其与现代社会公益诉讼中的公民诉讼形式最为接近。

　　民众诉讼起源于罗马法程式诉讼时期，在公元前1世纪中叶苏拉统治罗马的时代，裁判官颁布了禁止在某个平民坟地倾倒粪便的告示，几乎在同时颁布的《帕褫·蒙塔诺元老院决议》也作出了类似的禁止性规定。针对违反上述规定的行为，平民营造官可以提起扣押之诉和拘禁之诉，这种为保护坟墓而提起的诉讼被确立为侵犯坟墓之诉。

　　侵犯坟墓之诉构成了最初的一个诉讼范式，此后罗马诉讼法还发展出倒泼与投掷之诉、放置物或悬挂物之诉、携带野兽之诉、破坏告示牌之诉等其他四种民众诉讼的类型。上述被学界认可的五大民众诉讼类型，前四种均是否定直接侵犯私人利益、间接侵犯公共利益的行为，只有第五种是直接针对侵犯公共利益的行为。公共利益保护的因素在五种诉讼的类型中呈现递增的基本趋势。

　　民众诉讼可由任何一位罗马市民提起，受到非法行为损害（即便只是私人利益受损）的人或被公认为适宜起诉的人具有优先权。罗马法上的公益诉讼首先将原告资格授予利害关系人，其次才对公众开放。然而，妇女和被监护人的原告资格受到了限制，他们只有在是利害关系人的情况下才可提起民众诉讼。此外，受社会唾弃者也不被允许提起民众诉讼。

　　与私益诉讼有明显区别的是，民众诉讼程序不允许出现数个原告，如果存在多人对同一案件起诉的情形，裁判官可以选择“最适合的人”作为原告。而“最适合的人”一般由裁判官根据市民的实际能力和资格来最终决定。如果多人先后提起，则适用一事不再理原则，将已判决案件的效力适用于所有人，并排除以相同的理由和相同的事实再次提起同样的民众诉讼。

　　在诉讼过程中，原告不得委托代理人，必须亲自控诉，原因在于他是代表公众起诉的，任何市民均享有诉权进而都可以作为原告，而代理人无法代理他本身享有权利的案件；与之相反，被告则可委托代理人。在民众诉讼中，如果原告死亡，其继承人不得代替原告继续诉讼。

　　由公众提起的民众诉讼，原告可以取得被告的部分或者全部罚金作为维护公共利益的奖励，这也导致了部分民众诉讼具有主观自利和客观他利的特征。但从客观上来看，民众诉讼最终所保护的利益依然是公共利益。

　　民众令状

　　罗马法中的令状是执法官根据当事人的申请而发布作为或不作为的命令。这是针对紧急情况作出的临时性措施，根据具体内容可将其分为出示令状、恢复令状和禁止令状；根据保护利益性质的标准则可分为保护私人利益的令状和保护公共利益的令状，其中保护公共利益的令状即为民众令状。罗马法学家盖尤斯在《法学阶梯》中曾提到民众令状：“如果裁判官据以禁止被告在某一神圣地、公共河流或者河岸做某事，这种令状是简单的。”

　　罗马法将保护公用物的责任通过民众令状赋予公民个人。当有人作出破坏管道、沟渠、公共水库和拦截水的流向等行为时，任何人都可以起诉。类似的行为还有非法搬运、埋葬、焚烧尸体，非法在居住区一定距离的范围内建立火葬场，没有经过营造司的批准随意拆毁房屋，出卖为公众使用的财产或者不经过许可而获得这些财产，霸占公共演出中为执法官或者元老院议员所保留的座位等等。

　　执法官发布令状之后，如果当事人执行该令状，则令状程序就此告终。如果对命令不服，则会进入民众诉讼程序。后来在法学家的解释下，民众令状的范围可以扩大至因污水和难闻的空气而造成的环境污染，其适用范围显著扩张，与环境要素有关的物被纳入公共物的范畴，在此种意义上，可以说民众令状已初步具备现代环境公益诉讼的部分功能。

　　人民控告

　　罗马法上的人民控告，又被称为公诉，是允许任何公民就犯罪提出控诉的制度。其最早起源于“恩主”制度。所谓“恩主”，是被解放者的前主人，对被解放者负有一定的保护义务。

　　到了西塞罗时代，“恩主”的含义发生了扩张，可以指称罗马元老对某个外国城市或整个国家承担保护义务。这种保护义务率先在公元前171年设立的搜刮钱财罪审判中出现。该罪名源自西班牙行省的人民控告数任总督搜刮当地民众的钱财，罗马元老院就该控告指定时任西班牙总督组建法庭进行审判。在审判前，任何人均可以“恩主”的身份为保护行省的利益而进行诉讼。到了公元前149年之后，常设的刑事法庭专门审理搜刮财产罪，进而取代了上述带有人民审判意味的制度。

　　在罗马共和末期、帝政初期，人民控告制度的适用范围逐渐扩展，人民中的任何一员均可就国事罪、通奸罪、伪造遗嘱罪和贩卖自由人罪等数种罪名提起公诉。

　　在具体实施过程中，原来的“恩主”称谓已不能适应所要处理的案件性质，于是被控告人所替代。控告人在履职时，需要事先出席法庭向执政官请求控告权；如果存在多人控告的情形，执政官需要在考量案由和申请控告人的身份、年龄、威望、德行等因素后确定担任控告人的人选，其他落选的申请者则可以作为证人。

　　尽管人民控告制度设计的初衷是发挥维护公共利益的作用，但是在实践运行过程中，该制度存在不同程度的道德风险。西塞罗曾经列举了人民控告者运用该制度可能存在为了国家利益、为了报复以及为了保护特定的人等不同的动机。正是因为人民控告极有可能存在动机不纯而偏离正轨的风险，后世逐渐对该制度的适用进行限制甚至最终将其摒弃。

　　检举

　　检举制度出现的时间相对较迟，它是人民控告的变体，从属于非常诉讼程序，主要用于控告上司犯有国事罪，此后扩大适用到不向国库缴纳财产的行为。可以担任检举人的主体范围较广，甚至未成年人也可以担任。但妇女除了自我检举外，不得担任针对他人的检举人。此外，不具有名誉身份的人，如曾被判刑及服苦役者也不能担任检举人。

　　在非常诉讼程序中，检举人完成对被告的检举，需要在长官处提交专门制作的起诉书，只有经过该步骤，长官才可以将相应主体置于被告的地位，而这个步骤长官不得依职权为之。

　　事实上，非常诉讼程序实行的是纠问制，也即不需要控告人的角色，由君主委托的人就可以完成相应的诉追工作，可以担任君主委托的人主要有大区长官、供粮官和市长官等等，他们最终负责各自辖区内的案件审判。而检举人在此处更像是君主委托的人的“情报员”，换言之，他处于证人的实际地位。

　　尽管如此，检举人仍然需要出庭，否则要承担国库因为其不出庭而丧失的财产损失。检举人还需要对被告不法行为承担举证责任。与民众诉讼不同，检举人在诉讼过程中可以委托代理人，然而，若不能证实检举的，该代理人要面临被反坐的后果。另外，检举人污蔑被告的，同样会遭受反诉或者反坐。

　　检举制度利用私人的积极性来保障国库收入，进而保障国家运作能够顺利进行。这是其公益之所在。然而，与人民控告类似的是，其依旧存在道德风险，例如，为了提高检举人的积极性，制度允许检举成功后将被告四分之一甚至更多的财产分配给检举人，这些奖励还可以被检举人的继承人继承。在这种巨大的经济利益刺激下，不仅检举人控告的动机不再单纯，还会衍生出国库与民众争利的恶果。在这样的条件下，原本具有公益性质的制度在操作时难免会变形走样。

　　[本文系最高人民检察院检察理论研究课题“新类型检察公益诉讼案件范围研究——从个人信息保护领域切入”（项目编号:GJ2021D30）阶段性研究成果]

　　（作者单位：甘肃政法大学）