图为某酒店公司诉公共资产管理中心责令交还土地案庭审现场。黄健婷 摄

　　导读

　　行政协议是行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。行政协议制度和管理方式的积极有效运用在推动实现行政管理和公共服务目标上具有十分重要的意义。同时，行政协议作为当前政企合作的重要形式，让市场在资源配置中发挥决定性作用，推动生产要素公开、公平、公正竞争，推动社会资本潜力充分释放。广东作为经济大省，近年来行政协议的广泛运用已经对经济社会发展产生越来越重要的影响。本文梳理了四起行政协议审查典型案例，从不同角度剖析司法如何规范行政协议，助力法治政府、诚信政府建设，保护民营企业合法权益，持续推动营商环境发展。

　　行政机关变更行政协议 需保护经营者信赖利益

　　某食品公司通过司法拍卖竞得涉案建筑物，因地块用途为工业用地，其多次申请变更土地用途，但因该市“一河两岸”交通水利项目政策冻结了相关土地变更申请，申请一直未获解决。后因项目需要，政府对相关房屋进行征收，涉案地块上的建筑物位于征收范围内。

　　区政府会议纪要中指出：“食品公司相关标的物功能要按照相关职能部门认可或者按现状使用的功能进行评估。”住建部门函件明确：“建议尊重历史情况，按商住功能评估上述用地及报建建筑。因该用地未完善转功能相关手续，建议一并核准其计补地价情况。”据此，当地镇政府遂与食品公司签订补偿协议，约定对该公司的涉案地块及附属建筑物进行补偿，总金额为8870万余元。后镇政府向该公司支付了部分补偿款。三年后，镇政府重新对涉案建筑物按照工业用途进行评估，作出《行政决定书》决定收回支付给食品公司的部分补偿款。食品公司不服，诉至法院，请求撤销该《行政决定书》。

　　法院审理后认为，涉案建筑物在民事案件执行程序中，法院是按商铺和住宅予以评估并变卖给某食品公司，土地功能变更申请因政策冻结才未获办理。镇政府在实施征收补偿安置工作时处于主导地位，签订协议前充分征求了相关职能部门意见并经区政府议定，完全知悉涉案建筑物的历史情况，协议约定属于双方真实意思表示。因此，补偿协议以按商住功能评估的价值为据确定建筑物补偿数额符合客观公平的补偿原则，当地镇政府应履行协议约定。且涉案补偿协议履行已逾三年，现镇政府单方作出被诉《行政决定书》收回支付给食品公司的部分补偿款，违反诚实信用原则和协议约定的义务，损害行政相对人的信赖利益。

　　镇政府不服，提出上诉。二审法院维持原判。

　　【典型意义】

　　行政协议依法签订后，政府和经营者均应履行约定。行政机关单方变更协议的，人民法院应当审查其是否基于维护国家和公共利益的需要，是否符合信赖保护、诚实信用等原则。本案判决强调尊重历史和实际，切实保护经营者的信赖利益，有利于加强诚信政府建设，推动营造良好的营商环境。

　　经营者已构成违约 行政机关可单方解除

　　某光电公司“眼视光团队”入选广东省第三批创新科研团队，获广东省财政资助及当地市财政配套资助。公司所在工业园区管委会遂与光电公司签订合同，约定每年通过项目绩效评估后拨付款项。光电公司若违约导致不能完成项目或未达预期目标，管委会可单方解除合同，公司应退还已核拨的经费及利息。

　　后光电公司申请变更子项目研究内容。广东省人才工作领导小组办公室给出《复函》：变更项为项目核心内容及关键考核指标，调整方向与用人单位主要业务存在差距，实地考察时，团队未能提出新的替代研发内容。截至中期考核，项目进度远低于合同约定，参考专家实地考察意见，管委会作出行政决定：光电公司按项目进展退回资金450万元。当地市政府复议维持该行政决定。光电公司不服，诉至法院。

　　法院审理后认为，截至中期考核，团队完成内容远低于合同要求，明显无法实现合同约定的预期目标，光电公司构成违约，管委会有权解除合同。综合考虑项目进度及已拨付款项，管委会要求该公司退还450万元，符合相关法律规定以及合同约定。市政府复议维持管委会作出的涉案行政处理决定，并无不当。

　　光电公司不服，提出上诉。二审法院维持原判。

　　【典型意义】

　　企业在和行政机关订立行政协议后，应依法履行协议，否则，行政机关再继续履行协议将损害国家利益、社会公共利益或者行政管理目标实现。约定解除协议条件成就的情况下，履行相应告知义务后，可以单方解除协议，以保障财政资助资金的使用安全和质效。

　　准确认定订立主体 保护投资者权益

　　某社会工作服务中心（以下简称社工中心）中标某街道办事处家庭综合服务中心项目。双方签订《政府购买服务协议》，约定由社工中心运营该服务中心，由财政配套提供专款专用的运营资金。

　　次日，该街道办下属公司作为出租人与社工中心签订《房屋租赁合同》，约定将该街道办的涉案场地出租给社工中心。此后，社工中心在涉案场地运营服务，场地租金由该中心工作人员通过个人账户转给街道办下属公司，再由该公司转给街道办。

　　社工中心与街道办终止合作后提起行政诉讼，诉请确认涉案《房屋租赁合同》行政协议无效，并返还房屋租金及利息。街道办辩称，本案为社工中心和下属公司间的民事纠纷，涉案合同不属于行政协议。

　　法院审理后认为，租赁该场地的目的是为开展专业社工服务提供场地，属于为了实现行政管理或者公共服务目标而订立的协议。合同虽是下属公司与社工中心订立，但是公司由街道办控股，且房屋权属人是街道办，部分租金以及全部税款由街道办收取，合同履行过程中，街道办曾直接发通知至社工中心催缴租金。因此，《房屋租赁合同》属于街道办委托下属公司订立的行政协议。

　　同时，政府相关文件规定，每个街道家庭综合服务中心每年的经费必须全部用于购买服务，不得用于场地装修或租金等其他用途。街道在完成政府购买服务的同时，应负责统筹解决街道家庭综合服务中心的场地问题。街道办通过签订《房屋租赁合同》，使本应用于家庭综合服务中心运营的经费用于支付场地租金，改变了支出用途，违反了《中华人民共和国预算法》。法院遂判决确认涉案《房屋租赁合同》无效，并判令街道办向社工中心返还租金。

　　街道办不服，提出上诉。二审法院维持原判。

　　【典型意义】

　　部分行政机关在订立行政协议时，通过其管理的事业单位、公司等与企业缔约，使得协议名义上的缔约双方是地位平等的当事人，产生纠纷后，行政机关便会以其属于民事纠纷为由试图规避行政法的审查，导致相对方利益受损。法院通过对“四要素”的审查，揭开行政机关借用他人名义签订合同这一“面纱”，全面审查行政机关行政行为合法性，从而保障包括民营企业在内的行政相对人的合法权益。

　　行政机关擅自变更协议 经营者可获得补偿

　　2007年，某区政府决定将一物业大楼进行拍卖，大楼后面的停车场给予竞得者无偿配套使用。某酒店公司以3700万元竞得大楼所有权，涉案停车场一直由其使用收益。

　　因建设文化广场的需要，区政府要将停车场使用权收回。公共资产管理中心遂向酒店公司作出《清场通知》。酒店公司不服，诉至法院，请求撤销《清场通知》。

　　法院审理后认为，区政府决定将涉案停车场给予大楼的竞得者无偿配套使用。酒店公司在知悉该情况后通过竞拍获得大楼所有权，也相应取得涉案停车场的实际使用权，该公司与区政府之间就涉案停车场的使用问题已实际形成合同关系。如要收回涉案停车场的实际使用权，属于解除或变更合同相关条款的情形，应由区政府作出处理后再依法收回涉案停车场。据此，法院判决撤销《清场通知》，并补偿酒店公司的损失。

　　【典型意义】

　　行政机关在招商引资过程中对经营者作出的优惠政策承诺，构成合同要约，在经营者签订行政协议后，该承诺属于行政机关应履行的协议义务。行政机关如因公共利益需要取消或变更优惠政策的，应与经营者协商并按民法典的有关规定处理。该案判决有利于督促政府在招商引资等活动中依法诚信履约，保障民营企业的合法权益，营造稳定、公平、透明、可预期的营商环境。

　　■专家点评

　　规范行政协议审查 助推法治营商环境

　　清华大学公共管理学院副教授、政府法制研究中心副主任  陈天昊

　　自2015年行政诉讼法修订生效，行政协议制度正式为我国法律所规定。2016年，中共中央国务院发布《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》，明确要求“完善政府守信践诺机制”。2019年底，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》颁布，进一步完备了人民法院审理行政协议案件的制度安排。

　　行政协议制度的诞生，以二十世纪初国家公共责任的扩展为背景。随着政府承担日益丰富的社会照顾职责，其越来越需要调动市场的力量，以更高效地提供公共服务，由此便产生了政府与市场主体之间的合同实践。而考虑到政府缔结此类协议往往运用财政性资金，并以实现公共利益为直接目标，行政法学便以民事合同制度为基础，强化对协议的合法性审查，并在协议履行制度中嵌入必要的公法性制度安排，从而发展出行政协议法律制度，以恰当平衡公共利益的可变性与协议关系的安定性之间的紧张关系。

　　人民法院审理行政协议案件，既要维护好法律的尊严，以确保公共利益的实现，也要尊重合同的安定，以为市场主体提供可置信的承诺。这便对行政审判法官提出了很高的要求：行政审判法官不仅要精通行政法，更要通晓民法，不仅要在案头完成法律适用，更要进入具体案件的情境去权衡公共利益、合同安定与私人权益。广东法院的上述审判实践很好地彰显了立法者完善政府守信践诺机制的要求，通过积极审理行政协议案件，不仅维护了公共利益，也规范了政府行为，更稳定了市场预期，以实际行动助推了法治化营商环境的建设。

　　■记者观察

　　建设诚信政府、法治政府，是优化营商环境的必然要求。人民法院在审理行政协议案件时，既要依法维护好国家利益和公共利益，也要平等保护各类市场主体的合法利益。同时，由于行政机关在行政协议订立过程中，往往处于优势地位，法院要不断推动行政协议司法审查制度的完善和落实，既要对协议进行“合法性审查”，也要进行“合约性审查”，防止行政机关强迫缔约、随意违约、恶意毁约等违反诚实信用的行为。广东法院充分发挥审判职能，持续加强对行政协议的审查，不断推动行政机关和经营者在订立过程中明确协议相对方，在履约过程中诚信履行协议义务，在违约后依法承担协议责任，较好地促进了市场交易秩序法治化，营造了稳定、公平、透明、可预期的营商环境。