7月14日，中央全面依法治国委员会印发了《关于加强综合治理从源头切实解决执行难问题的意见》（中法委发〔2019〕1号，以下简称《意见》），就加强执行难综合治理，加强人民法院执行工作，从源头解决执行难作出了全面部署。《意见》的出台，充分体现了以习近平同志为核心的党中央对人民法院执行工作的高度重视和充分肯定，为当前和今后一段时期人民法院执行工作发展指明了方向，具有里程碑式意义。

　　一、《意见》出台的必要性

　　第一，《意见》的出台是巩固“基本解决执行难”成果的需要。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央站在全局和战略高度，将解决执行难确定为全面依法治国的重要内容，作出重大决策部署。2016年以来，全国法院干警全力以赴攻坚克难，人民法院执行工作取得了显著成效，执行模式发生历史性变化，实现跨越式发展，“基本解决执行难”这一阶段性目标如期实现。下一步的人民法院执行工作，重在固本强基、行稳致远。因此，有必要从中央层面出台文件，把已经取得的成果常态化、制度化，把行之有效的经验及时固定下来，建立解决执行难长效机制。

　　第二，《意见》的出台是加强和改进人民法院执行工作的需要。“基本解决执行难”虽然如期实现预期目标，但也必须清醒地认识到，人民法院执行工作与党中央提出的“切实解决执行难”目标相比、与人民群众期待相比，还有不小差距。执行规范化水平不高、执行人员力量和能力不足、执行制度机制不够健全完善、执行措施的强制性不够凸显、执行信息化建设和应用水平有待提高等问题都在不同程度上存在。对于这些问题和困难，人民法院必须在党中央坚强领导下，在社会各界大力支持下，不断加强和改进自身工作，努力加以解决。

　　第三，《意见》的出台是完善执行联动机制的需要。近年来，人民法院加强与有关部门联动协作，着力建设网络查控系统、联合惩戒体系，有效破解查人找物、规避执行等难题。与此同时，执行联动机制的一些欠缺也显现出来。例如：网络查控系统中冻结、扣划功能尚不完善，联合惩戒体系还未能实现全覆盖，等等。执行联动机制涉及部门多、牵涉面广，只有在党委领导下，健全各部门联动协作机制，才能形成工作合力。通过出台《意见》，将有效补齐短板，促进执行联动机制常态化运行。

　　第四，《意见》的出台是强化执行难综合治理、源头治理的需要。执行难成因复杂，是各种社会矛盾相互交织、叠加的结果，破解执行难是一项复杂的社会工程、系统工程，也是需要长期建设的基础工程。当前，一些制约执行工作长远发展的综合性、源头性问题仍然存在，实现“切实解决执行难”目标任重道远。因此，针对执行难综合治理、源头治理的薄弱环节，有必要出台《意见》，进一步发挥各级党委总揽全局、协调各方的领导核心作用，凝聚各方力量，为执行工作的开展创造良好的外部环境。

　　二、《意见》出台的意义

　　一是有利于推进法治中国建设。党的十九大描绘了2035年基本建成法治国家、法治政府、法治社会的宏伟蓝图。全面落实依法治国基本方略，总体上要求推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，是一项系统工程。《意见》对于解决执行难问题的决策部署，同样体现了系统思维。在立法方面，提出要制定强制执行法，完善相关法律制度，为执行工作提供法律保障；在执法方面，健全执行联动机制，明确有关部门的协助职责，为执行工作提供有力支持；在司法方面，要求各地区及相关部门进一步加强执行机构建设，强化人、财、物保障，对于提升执行工作能力、促进公正司法有非常积极的意义。执行难问题的有效解决，将增强人民群众的法治意识和规则意识，促使被执行人主动履行生效法律文书确定的义务，也是全民守法的基本要求。

　　二是有利于促进社会信用体系建设。社会信用体系建设主要包括守信激励体系建设和失信惩戒体系建设。2016年，中央深改组审议通过《关于加快推进失信被执行人信用监督、警示和惩戒机制建设的意见》，是迄今为止文件规格最高、涉及部门最多、涵盖领域最广、惩戒措施最全的失信联合惩戒方面的文件。在此基础上，《意见》将继续完善失信被执行人联合惩戒机制作为一项重点内容，必将在更深层次、以更大力度推进社会信用体系建设。

　　三是有利于以法治思维和法治手段培育践行社会主义核心价值观。公正、诚信是社会主义核心价值观的重要内容，履行生效法律文书确定的义务是实现社会公正的应有之义，也是诚信的必然要求。规避执行、抗拒执行是严重的失信行为，不仅损害了当事人合法权益，也破坏了社会公平正义。加大对失信被执行人的司法制裁和联合惩戒力度，让失信者寸步难行，无处遁形，有利于在全社会形成正确的价值导向，是人民法院发挥执行职能作用，弘扬社会主义核心价值观的必然要求。

　　四是有利于推进切实解决执行难，提升司法权威和司法公信力。《意见》在“基本解决执行难”完成预期目标的背景下，规定了健全执行联动机制、完善执行工作机制、强化配套制度建设、加强组织保障等工作举措，是做好当前和今后一段时间执行工作的纲领性文件，对于建立综合治理、源头治理、标本兼治、重在治本的执行工作长效机制，推动切实解决执行难，提升司法权威和司法公信力具有关键作用。

　　三、《意见》的亮点

　　第一，《意见》突出了执行难综合治理，并首次提出从源头切实解决执行难问题。《意见》站在依法治国、推进国家治理体系和治理能力现代化的高度，坚持整体布局，着眼长远发展，科学谋划执行工作，规定各级党委要统筹各方资源，实行综合治理，并提出组织开展执行工作专项督查等具体落实措施。《意见》首次提出了执行难源头治理的这一重要命题，瞄准社会信用体系、市场退出机制、执行救助、公司法律制度、强制执行立法等制约执行工作发展的配置制度建设，实施靶向治理、精准攻坚，旨在祛除执行难问题的“病灶”，推进法治中国、信用中国建设。

　　第二，《意见》坚持一切从实际出发，体现了改革创新思维。针对当前制约执行工作质效、影响执行权威和执行公信力的突出问题和关键环节，《意见》尊重和保护基层首创精神，总结经验，开拓创新，提出了务实管用的工作举措。一是针对被执行人规避执行的问题，规定人民法院和公安机关建立网络化查人、扣车、限制出境协作新机制，同时，要求明确电信企业可以配合人民法院调取信息的范围，规范配合调取的程序，为人民法院利用大数据手段深入查找被执行人下落提供了制度依据。二是针对近年来司法拘留中出现的“收拘难”问题，规定公安机关应当依法及时收拘。三是针对拒执罪自诉渠道不畅通的问题，规定公安机关不予立案、检察机关不予起诉的，应当出具法律文书。四是为适应执行工作发展的需要，专门规定了直接交付、资产重组、委托经营、审计调查、公证取证、悬赏举报、涉诉政府债务纳入预算管理、执行辅助事务外包等创新性工作措施。

　　第三，《意见》规定的各项举措分工明确、责任到位，具有操作性。为了增强《意见》的实操性，便于落实，《意见》专门规定了各项举措的落实途径。一是要求实现人民法院执行查控网络与有关部门之间的网络连接，建成覆盖全国及各种主要财产形式的执行查控体系。二是要求各有关部门将失信被执行人名单信息嵌入本单位管理、审批工作系统中，实现对失信被执行人名单信息的自动比对、自动监督，自动采取拦截、惩戒措施。三是规定由党委政法委牵头健全执行工作部门协作联动机制，人民法院承担主体责任。明确最高人民法院执行局作为执行工作部门协作联动机制日常联络机构，切实负起责任，对确定的各项任务措施，明确责任部门和时间表、路线图，确保2019年年底前落实到位。

　　第四，《意见》将加强执行工作与依法保护企业家产权和被执行人合法权益相结合。合法权利的保障是加强执行工作的前提和基础，不能仅仅加大强制执行力度而忽视了合法权利的保障。《意见》认真贯彻落实中央民营企业家座谈会精神，加强产权保护，强调要树立依法执行、规范执行、公正执行、善意执行、文明执行理念，依法保护产权；依法严格区分个人财产和企业法人财产，严格区分非法所得和合法财产，最大限度降低对企业正常生产经营活动的不利影响。在加强执行信息化建设的同时，要求确保数据安全，防止公民、企业信息外泄；规范失信名单的使用，完善纠错、救济机制，依法保护失信被执行人的合法权益。

　　四、《意见》的落实

　　下一步，最高人民法院将加强与有关部门的协调配合，从以下几个方面狠抓工作落实。

　　一是进一步完善综合治理执行难工作格局。不断深化执行部门联动、社会参与的综合治理执行难工作大格局，推动把解决执行难纳入各地依法治省（区、市）指标体系，充分发挥执行工作在综治工作（平安建设）考核评价体系及营商环境评价体系中的作用，推动将协助执行工作纳入基层社会治安综合治理网格化管理，实现基层社会治理与人民法院执行工作良性互动。

　　二是进一步提升执行规范化水平。加快推进强制执行法起草工作，不断完善执行规范体系；树立正确执行理念，特别是强化善意执行理念，加强对中小企业权益保护，依法保护产权，强化依法执行理念，加大金融案件和党政机关案件清理力度，保护金融安全，优化营商环境；以执行指挥中心为依托，进一步强化执行管理，严格适用综治考评扣分手段，实行“一案双查”，统筹督查执行案件问题和违纪违法问题，确保“三统一”工作机制有效运行；加强执行公开，实现各类执行信息在同一平台集中统一公开，全面推进阳光执行；不断健全执行监督体系，自觉接受人大监督、民主监督、纪检监察监督、检察机关诉讼监督和社会监督，特别是强化人大监督、民主监督，健全代表委员联络常态化机制，实现代表委员联络全覆盖。

　　三是进一步加大强制执行力度。不断强化财产报告制度，探索建立律师调查被执行人财产等制度，加强传统调查措施，拓宽财产发现渠道。加强与公安、检察等机关协调配合，建立常态化打击拒执犯罪工作机制，加强涉刑事财产刑执行法律研究和工作力度，为扫黑除恶提供有力司法保障。建立党员、公职人员涉执案件台账，强化对公职人员的信用监督。

　　四是进一步深化执行体制机制改革。坚持改革创新，全面推进审执分离改革，积极推行以法官为主导的团队化办案模式，积极引入专业力量参与执行，建立健全仲裁、公证、律师、会计、审计等专业机构和人员深度参与执行工作机制，继续探索案件繁简分流、执行辅助事务外包机制。

　　五是进一步深化以现代信息技术为支撑的执行模式变革。完善“1+2+N”执行信息化系统，拓宽网络查控财产范围，加强案款管理，加强联合信用惩戒系统建设，全面实现失信信息自动识别、自动拦截、自动惩戒，加强信息化系统管理，确保规范使用、数据安全，坚决防止泄露个人及单位有关信息。同时，以法院信息化建设为基点，不断加强与国家“互联网+监管”系统等外部系统的信息共享和联动协作，加快推进诚信社会建设。

　　（作者单位：最高人民法院）