裁判要旨

　　当事人无权请求启动对“国家机关工作人员履职行为”所依之法是否合法的司法审查。启动该程序，应在以“国家机关工作人员履职行为”为诉讼标的的诉讼系属中由相对人一并提出。

　　案情

　　芜湖市弋江区人民政府印发2018年第17号文件（以下称“17号文件”），明确高铁综管办负责高新区核心区安监、城管、环保工作的监管工作，隶属区城管局。2018年4月8日，高铁综管办联合相关部门共同执法时，因某经营部违法生产、污染环境，遂对该经营部用电实施查封并在配电箱上张贴盖有相关部门公章的封条。该营业部员工杨某闻讯赶到现场，在营业部负责人徐某未与执行人员发生争执的情况下，不顾执法人员劝阻将封条撕毁。2018年4月9日，芜湖市公安局弋江分局（以下简称“弋江公安分局”）以阻碍国家机关工作人员依法执行职务对杨某行政处罚。杨某认为17号文件违法，高铁综管办无执法权，遂向芜湖市人民政府申请行政复议。2018年8月16日，芜湖市人民政府作出行政复议决定，维持弋江公安分局的行政处罚决定。杨某仍不服，起诉至法院要求撤销行政处罚决定和行政复议决定，并提请法院对芜湖市弋江区人民政府17号文件的合法性予以司法审查。

　　裁判

　　安徽省芜湖市弋江区法院经审理认为，本案涉诉行政行为系弋江公安分局的行政处罚决定和芜湖市人民政府的复议决定，而两决定并不依据17号文件作出，故杨某诉请附带审查17号文件的合法性不符合法律规定。安徽弋江公安分局作出的行政处罚决定和芜湖市人民政府作出的行政复议决定事实清楚、证据确凿、程序合法，依法均应予维持。宣判后，杨某不服，认为案涉高铁综管办的查封行为不合法，现场执法人员未依法执行职务，提起上诉要求二审法院附带审查17号文件的合法性。芜湖市中级人法院二审驳回上诉，维持原判。

　　评析

　　1.阻碍执行职务行为具有二元化特征。国家机关工作人员履职行为与公安机关作出行政处罚行为法律依据、具体行政行为均不相同，行政相对人亦可能出现如本案不相同的情况。因此，“阻碍执行职务行为”具有二元化特征。

　　2.审查“依法执行职务”应以“是否依法”为限。法院在审理此类案件时对执法人员“所依之法是否合法”应采取自抑态度，只进行提示性对照适用，审查“依法执行职务”只能以国家机关工作人员“是否依法”执行职务为限。如果将“所依之法是否合法”纳入审理的范围是对公安机关的苛求，对其进行审查应当在以“国家机关工作人员履职行为”为诉讼标的的诉讼系属中由该行政行为的相对人一并提出。

　　3.启动规范性文件一并审查程序的主体应当是以该文件为依据所作出行政行为的相对人。行政诉讼法第五十三条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查”。综合行政诉讼法第二十五条第一款的规定可知，能够提请审查规范性文件的主体应当是以该文件为依据作出行政行为的相对人或利害关系人。

　　一审案号：（2018）皖0203行初45号；二审案号：（2019）皖02行终7号