核心提示：党的十九大报告指出，实施乡村振兴战略。村经济合作社是集体所有、合作经营、民主管理、服务社区的社区型农村集体经济组织，代表全体社员行使集体财产所有权，在实施乡村振兴战略过程中承担着不可或缺的职能。浙江省宁波市海曙区人民法院成立课题组，对该院2016年1月至2018年7月审理的涉村经济合作社民事纠纷案件作为考察样本，分析总结出该类案件的特点，发现村经济合作社在管理和运行中存在的主要问题，并提出了解决问题的对策和建议。

　　一、涉村经济合作社民事纠纷案件的基本情况

　　村经济合作社作为市场活动的主体，参与经营活动的范围越来越广，涉及村经济合作社的民事纠纷案件也日益增多。2016年1月至2018年7月，海曙法院共受理涉村经济合作社民事纠纷案件142件，审结119件。其中，2016年收案18件，2017年收案86件，2018年1月至7月收案38件。该类案件主要有以下特点：

　　1.涉及房屋和土地的纠纷最多。海曙法院受理的涉村经济合作社民事纠纷案件中，涉及房屋和土地的纠纷最多，占比为68%，包含了农村土地承包合同纠纷、房屋或土地租赁合同纠纷、房屋买卖合同纠纷、房屋拆迁安置补偿合同纠纷等（见图一）。这说明村经济合作社在行使职权的过程中，涉及房屋和土地的工作环节最容易引发矛盾纠纷，存在的法律风险也最大。

　　2.系列案件所占比重较大，群体性纠纷多发。海曙法院受理的涉村经济合作社民事纠纷案件中，系列案件比重较大也是一个比较明显的特征，系列案件在该类案件中所占比重为43.7%。在系列案件中，主要表现为大量案件同时进入法院诉讼程序，往往属于群体性纠纷，容易引发不稳定因素。

　　3.部分案件不属于法院受理范围。按照民事诉讼法的规定，不属于人民法院受理范围的案件，法院应当不予受理，已经受理的，应裁定驳回起诉。海曙法院裁定不予受理的涉村经济合作社纠纷案件有14件，裁定驳回起诉的7件。如根据土地管理法的规定，村民是否享有土地承包经营权的问题属于行政机关的处理事项，不属于民事法律调整的范围。还有，社员资格的认定属于村集体经济组织的自治事项，起诉后法院只能裁定不予受理或驳回起诉。同时也不存在一些重复诉讼的案件。

　　4.案情复杂程度高，审理周期长。课题组调查发现，在审判实践中，此类纠纷审理难度并不小，集中表现为案件事实混乱、法律关系复杂，部分协议内容难以适用合同法的规定，案件调解难度较大，在审结的119件案件中，仅有25件是调解结案（见图二）。由于这些因素的存在，导致案件的审理周期较长。在课题组的统计时间区间内，涉村经济合作社案件的平均结案天数多达90天，比同期民商事案件的平均结案天数多57天，且结案时间超过180天以上的案件有19件，因案情复杂转为普通程序审理的案件多达52件。

　　5.当事人矛盾激烈，息诉罢访率低。涉村经济合作社纠纷中，一方当事人为本村经济组织社员的，其与村经济合作社之间的矛盾通常都比较激烈，尤其在涉及房屋拆迁安置纠纷、农村土地承包合同纠纷、侵害集体经济组织成员纠纷等案件中，社员与村集体在经济利益分配方面的争议和分歧较大，对村经济合作社的干部很有意见，部分当事人在诉讼前已通过信访或其他渠道反映过问题，诉讼过程中对立情绪严重，定分止争的效果不佳。

　　二、村经济合作社存在的主要问题

　　1.日常管理制度松懈，组织纪律涣散滋生腐败问题。有些村经济合作社未建立规范化、制度化的管理规程，存在公章管理不严肃、文书处理不规范的现象。如有些村经济合作社工作人员私自加盖该社公章，以村经济合作社名义为其个人借款作担保。有些村经济合作社财务管理制度不健全，资金由村集体设账自行管理使用，很难对其进行过程监督，有关问题往往要等到资金已被挪用、贪污或者村民集体举报后才会暴露，村集体重大经济损失此时已经形成，由此引发群众上访等事件。

　　2.违法使用集体土地，未经审批变更土地用途。有些村经济合作社的个别工作人员能力欠缺、法律意识薄弱等问题突出，在土地管理使用方面非法占用农用地，未办理审批手续直接作为建设用地使用，导致社员在不知情的情况下，调换房屋或者购买房屋后无法办理产权登记手续，违章建筑如被国土部门直接拆除则容易引发不稳定因素。

　　3.盲目申报旧村改造项目，建设审批验资手续不严格。有些村经济合作社在申报旧村改造项目时不结合实际情况，不考虑资金成本，缺乏风险预估评判，盲目申报。在与社员达成拆迁安置协议后，因前期准备不足、缺乏资金、手续不全等各种因素，导致改造项目的工程建设举步维艰、停滞不前，社员的安置权益无法得到保障。

　　4.合作开发经营存在法律漏洞，不注重风险评估与防范。村经济合作社与企业合作开发经营有利于加快开发建设进度，但因村经济合作社不严格审查合作开发企业的实力，选择合作开发企业的程序不规范，给权力寻租留下空间，难免存在法律漏洞，容易产生资金链断裂、开发项目烂尾等风险。

　　5.议事规程不规范，村经济合作社干部擅自处理重大事项。有些村经济合作社召开社员代表大会不及时、不规范，涉及村集体及成员切身利益的事务，本该通过村民会议表决行使议事决策权，但部分村干部出于各种原因未经表决擅作主张，损害集体利益。

　　6.涉村经济合作社矛盾纠纷化解机制不够完善，实质性化解矛盾存在困难。涉村经济合作社矛盾纠纷进入诉讼后化解难度较大，且法院依法作出裁判后，一些矛盾并未实际化解，容易在基层引发不稳定因素。实践中，涉村经济合作社矛盾纠纷在触发的苗头阶段，乡镇一级基层政府的介入不及时、不深入的问题仍然存在，乡镇党委与村经济合作社的监督制约机制不健全，在涉村经济合作社矛盾纠纷化解过程中并未建立有效的联动机制，导致矛盾纠纷蔓延激化，为后期化解过程增加难度。

　　三、提升村经济合作社治理水平的对策和建议

　　为实施乡村振兴战略提供有力司法服务和保障，是最高人民法院对全国法院提出的明确要求，基层人民法院更要贯彻最高人民法院的指示和要求，充分发挥司法职能，为规范村经济合作社管理、促进美丽乡村建设、实施乡村振兴战略出谋划策，贡献力量。

　　1.统筹规划留用地项目，探索创新模式破解低效利用难题。市级或区级政府规划部门应发挥统筹协调作用，提升农村留用地开发管理水平和经营收益。要积极探索留用地开发利用方式，鼓励在实践操作过程中进行模式创新。比如，对于确实更适于开发商品住宅的项目用地，可考虑以综合用地性质批建，通过规划分别确定商品住宅建筑面积和商业房产建筑面积，这样既符合相应土地的实际状况，也能满足村集体分得建成房产中的商业面积后获得稳定经营收益的需要。

　　2.完善基层监督制约机制，倒逼村经济合作社实现村务公开民主决策。应实现村务公开和民主决策，加强和规范村务监督管理工作，保障村民群众合法权益和村集体利益。虽然村经济合作社享有独立进行经济活动的自主权，但村经济合作社的活动涉及集体成员的公共利益，应当采取必要的监督管理措施，不仅需要社员监督，而且需要在党委、政府层面健全和完善监督制约机制。乡镇党委、政府应当督促和指导村经济合作社公开村务管理、财务情况、政策落实情况，让村集体资产收益管理、使用、发放的重点环节，工程项目的管理、建设、经营等重大事项由村集体社员表决决定，实现民主管理和民主决策。

　　3.实施严格的审批备案制度，对旧村改造等重大工程项目进行监督管理。旧村改造工程与村民的切身利益息息相关，房屋拆迁后未得到及时安置容易引发不稳定因素。村经济合作社的资金实力、开发经验不足，为限制其盲目开发建设，涉及建设项目审批的政府部门应当加大审查备案力度，对于村经济合作社提交的申报项目，必要时可召开专家论证会、听证会，对项目建设的可行性进行论证，还需要重点审查村经济合作社是否具备开发能力，其资金成本是否充足或融资手段是否合法规范，对于资金筹措不足、存在重大风险的旧村改造方案应当不予批准。

　　4.规范村经济合作社经营开发活动，提高法律风险防范意识。为减少村经济合作社在土地承包、租赁以及合作开发经营过程中的风险，提高村干部运用法治思维和法治方式处理问题的能力，法院可定期与乡镇村社举办座谈会，将涉村经济合作社纠纷的数量、诉讼原因、风险点及时告知村集体组织，将审理中发现的新问题、新风险、新情况，及时反馈给村集体组织，建立沟通机制。如村经济合作社与村民达成的协议可向法院申请司法确认，对其赋予强制性法律效力，避免单方反悔引起诉讼。

　　5.引入多元化纠纷解决方式，构建基层矛盾纠纷化解联动机制。涉村经济合作社矛盾纠纷不仅需要及时化解，更需注重预防和疏导，这就需要建立矛盾纠纷解决的长效机制。可以借鉴“小事不出村、大事不出镇”的“枫桥经验”，通过建立“县、镇、村”三级调解机制，发挥基层调解的优势，构建矛盾纠纷多元化解网络。乡镇基层政府需要提前介入纠纷调处过程，通过诉前调解、政策宣讲、责令改正等方式化解部分矛盾。落实法庭庭长参与乡镇综治工作制度，通过定期走访、综治例会、参与疑难纠纷协调等方式，加强联动，共同化解重大矛盾纠纷。

　　（课题组成员：傅　勇　张丹丹　张静霞　杨锦晶　施　益　邵春朝）