核心提示：行政审判在推进依法行政进程和促进法治政府建设中发挥着积极作用。福建省连城县人民法院在行政诉讼和非诉行政执行案件审理中发现了一些行政执法方面存在的主要问题并分析了成因。为了提升依法行政水平，连城法院建议行政机关应积极应对改革要求，强化依法行政意识，切实加强相关法律法规学习，抓好重点领域工作，从源头上减少行政争议。

　　为了及时发现行政执法过程中存在的问题，促进行政争议化解和行政机关行政能力水平的提升，福建省连城县人民法院对2015至2017年该院行政诉讼和非诉执行案件审理审查情况展开调研。

　　一、行政诉讼和非诉行政执行案件的基本情况

　　2015年9月21日，福建省龙岩市中级人民法院施行《关于基层法院行政案件实行跨行政区域管辖的实施方案（试行）》，基层法院一审行政案件，通过由龙岩中院集中登记并逐一指定的方式，交给原管辖法院之外的其他基层法院管辖。2015年9月至2017年12月连城法院共受理跨区域管辖行政案件64件，审结64件。行政案件主要有以下特点：

　　1.行政诉讼案件稳中有升，非诉行政执行案件大幅下降。

　　2015年，连城法院共受理行政案件15件，2016年受理32件，2017年受理38件，呈逐年上升趋势（见表一）。2015年受理行政非诉审查执行613件，2016年受理104件，2017年受理88件，下降幅度明显。

　　2.民生类案件明显多发，诉求多样化，新类型案件不断出现。

　　三年来受理的行政诉讼案件多发于土地、城建规划等涉及民生的行政管理领域，涉及乡镇行政管理领域的行政诉讼案件比率也在不断提高，要求行政机关履行法定职责、确认行政行为违法、行政强制和行政赔偿案件明显上升，行政案件类型正从传统的行政案件类型向与老百姓利益密切相关的民生类案件转化（见表二）。2017年连城法院还受理了连城县检察院提起公益诉讼、要求履行法定职责案件，新类型案件不断出现。

　　3.部分信访当事人重启诉讼、滥用诉权现象较为突出。

　　由于新行政诉讼法降低了行政案件的立案门槛，加上信访制度改革也要求“法定途径优先”，有的信访老户通过不同形式提起行政诉讼。这类案件普遍涉及多年信访事项，且原告方抵触情绪大、协调意愿低，实质性化解争议的难度大。有的当事人滥用诉权，对一些诉求不属人民法院管辖范围，仍然希望通过提起行政诉讼途径获得相关利益，导致不予受理和驳回起诉案件不断增多。

　　4.行政机关负责人出庭应诉成常态，出庭应诉率稳中有升。

　　福建省人民政府于2017年1月21日正式发布了《福建省行政应诉办法》，连城法院在通知开庭时也以行政机关负责人出庭提示、建议书的形式，督促行政机关负责人出庭应诉。2015年仅2件行政诉讼案件的行政机关负责人未出庭应诉，行政机关负责人出庭应诉率为86.7%；2016年也仅有2件行政诉讼案件的行政机关负责人未出庭应诉，出庭应诉率为93.8%；2017年行政诉讼案件的行政机关均出庭应诉，出庭应诉率为100%。

　　二、行政诉讼和非诉行政执行案件审理中发现的主要问题

　　1.行政行为认定事实不清、主要证据不足。

　　因认定事实不清，主要证据不足导致行政机关败诉案件有9件。具体表现为三种情况，一是行政行为认定事实不清。如在连城县北团镇石固城水电站不服连城县水利局行政处罚案中，被告无法清楚地证明行政处罚决定所认定的事实，导致案件事实不清，难以认定，被法院判决败诉。二是行政行为缺乏事实依据。如在武平县高田病死畜禽无害化发酵处理中心不服武平县象洞镇人民政府检疫行政管理案中，原告系以病死畜禽无害化发酵处理为经营范围的个体工商户，被告在未提供相关证据或有关部门论证的情况下作出改变、限制其权利行使的行政行为，应当认定被告作出的行政行为证据不足，被判决撤销。三是行政机关未尽调查核实义务，全面查明案件事实。如在罗天园不服连城县公安局、第三人张佳文公安行政处罚案中，被告在调查中未查明部分事实，未对本案进行全面、客观、公正地调查、收集证据，应当认为被告作出的处罚决定主要证据不足，被判决撤销。

　　2.行政行为违反法定程序。

　　因行政行为违反法定程序导致行政机关败诉案件有3件。具体表现在：一是未按法定程序执法。如在黄秋兰不服连城县公安局公安行政处罚案中，被告作出行政处罚前告知原告的违法事实与作出行政处罚所载明的违法事实内容不一致，属程序违法。且被告在原告未明确表示放弃陈述或申辩权利情况下，即对原告作出行政处罚决定书，违反行政处罚法第四十一条规定，属程序违法，该行政处罚决定不能成立，被判决撤销。二是未按规定程序作出行政行为。如在长汀县华龙房地产开发有限公司诉福建省长汀县国土资源局土地行政撤销案中，被告未按“立案—调查取证—提出调查报告和处理意见—集体审议—处理决定—送达”的程序，对原告作出《关于补缴土地出让金及补签协议的通知》，属程序违法，被判决撤销。

　　3.未及时、全面、正确履行法定职责。

　　因未及时、全面、正确履行法定职责而导致行政机关败诉案件有6件，存在不予答复、不予处理等情况，暴露出部分行政机关对履行法定职责不主动、推诿等问题。如在武平县岩前鸿祥石灰石矿场诉武平县国土资源局履行出具证明法定职责案中，被告作为地质矿产主管部门，对本行政区域内的矿产资源勘查、开采负有监督管理义务，同时又是原告取得采矿权的出让方，被告有对原告矿区面积进行确认并出具证明的义务，被告收到原告申请后应当向原告出具相关证明，被告至今仍未向原告出具矿区面积证明是违反法定职责的，原告要求被告履行出具矿区面积证明法定职责的诉讼请求成立，应予以支持。

　　4.适用法律错误。

　　因适用法律错误导致行政机关败诉案件有1件，即在连城县北团镇石固城水电站不服连城县水利局行政处罚案中，应当适用《中华人民共和国防洪法》第五十五条第（一）、（二）项规定，被告却适用第五十六条规定对原告作出行政处罚，属于适用法律错误。

　　5.行政决定认定主体错误。

　　如连城县国土资源局申请执行被执行人连城县新型建材厂地矿行政处罚案中，申请人作出的矿（2016）013行政处罚决定处罚主体为连城县新型建材厂，而申请人提供的违法行为人营业执照主体为连城县隔川乡新型建材厂，申请人作出的行政处罚决定存在处罚主体认定不清，导致该处罚决定缺乏事实根据的情形，被裁定不准予执行。

　　三、进一步提升依法行政水平的建议

　　1.强化依法行政意识，不断提升行政执法能力水平。

　　行政机关应注重运用法治思维和法治方式管理社会公共事务，努力确立按规则办事的良好法治氛围，在法律框架内开展工作、解决问题，以法律规则规范执法行为。坚持强制与柔性并用、教育与处罚结合、管理与服务并重、处理与疏导同行，引导行政相对人通过合法渠道表达利益诉求，防止因执法方式不当而导致矛盾升级。完善裁量基准制度，对具有裁量空间的行政处罚、行政许可、行政强制、行政征收等行为，进一步细化适用的具体条件、标准、幅度和方式。对同样性质、同样情形的行为，要同等处理，做到不偏不倚。对法律规定模糊和有争议的问题，要从有利于行政相对人的角度出发，坚决杜绝滥用职权行为，坚决纠正“以罚代管”思想，实现行政行为的合法性与合理性的统一，提高公众对行政执法的认同感。

　　2.积极应对改革要求，切实加强相关法律法规学习。

　　新修订的行政诉讼法和司法解释扩大了行政诉讼的受案范围，放宽了原告主体资格，延长了起诉期限，增加了行政协议诉讼等新的诉讼形式，对于行政案件的管辖制度、审理期限、审判形式、裁判方式等方面作了新的修改和补充，行政机关有必要加强这方面的学习研判，开展专题培训，尽快适应新法规定的诉讼制度，积极应对行政诉讼体制机制改革发展的新变化、新要求。同时，新修订的行政诉讼法将行政机关负责人出庭应诉规定为行政机关的法定职责，在法律层面上终结了“告官不见官”的现象，行政机关应高度重视此项工作，建立健全负责人出庭应诉机制，细化应诉工作要求，提高出庭应诉率，提升相关人员应诉能力，尽量避免无正当理由不出庭、消极应诉、“出庭不出声”等现象。

　　3.抓好重点领域工作，从源头上减少行政争议。

　　土地房屋征收补偿、城市管理执法、劳动和社会保障等涉民生重点领域，也是行政争议的高发领域。在征拆工作中，应坚持科学、民主、依法决策，确保程序正当，过程公开，严格按照法定职权和程序办事，既要依法推进项目建设，又要保障被征收人的合法权益，规范和引导其理性表达诉求，不能片面强调行政效率而忽视依法行政。在城市管理领域的执法过程中，应强化程序意识，严格按照行政处罚法、行政强制法规定的条件和程序，作出行政处罚决定、实施强制行为，依法有效送达法律文书，充分尊重和保障相对人的合法权利。在劳动和社会保障领域，加强对工伤认定案件的调查核实工作，在养老金核发中注重对证据的判断和事实的认定，提高社保领域管理水平，保护弱势群体的合法权益。在不动产登记工作中，积极探索不动产登记的审慎审查方式，防止当事人以虚假材料取得不动产登记，减少因错误登记引发争议。高度重视政府信息公开领域中的行政不作为现象，严格按照政府信息公开条例的规定，梳理细化政府信息公开各个程序环节的具体要求，及时准确地履行政府信息公开职责。