暂予监外执行是一项重要的刑罚执行制度，是我国宽严相济刑事政策在刑罚执行过程中的具体体现，在惩治犯罪的同时充分体现人权保障，对加强罪犯改造具有重要意义。近年来，在刑罚强制措施变更执行过程中出现了一些问题，尤其是在职务犯罪、金融犯罪、涉黑犯罪等类型犯罪中，“有权”、“有钱”的罪犯或者在交付执行前即获准监外执行，或者在服刑后减刑快、实际服刑时间短以及假释、暂予监外执行比例高，引起社会关注和对司法公正的质疑。暂予监外执行包括罪犯交付执行前和罪犯交付执行后两种情形，前者由人民法院负责，后者由罪犯服刑的监狱（司法行政部门）或看守所（公安机关）负责。要解决暂予监外执行中存在的问题，必须制定以程序和标准为核心的规范文件，严格把握标准，依法依规开展暂予监外执行组织诊断，人民法院肩负重任。

　　一、人民法院开展暂予监外执行组织诊断工作的法律依据

　　《中华人民共和国刑事诉讼法》第二百五十四条规定，对被判处有期徒刑或者拘役的罪犯，有严重疾病需要保外就医、怀孕或者正在哺乳自己婴儿以及生活不能自理，适用暂予监外执行不致危害社会的，可以暂予监外执行。

　　2014年1月21日，中央政法委印发《关于严格规范减刑、假释、监外执行，切实防止司法腐败的意见》，从严把减刑、假释、监外执行的实体条件，完善程序规定，强化责任意识和严惩腐败行为等方面对相关工作做了具体规定，并要求最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部尽快完善相关司法解释、部门规章或规范性文件，建立健全监督检查制度。同年4月24日全国人民代表大会常务委员会作出《关于〈中华人民共和国刑事诉讼法〉第二百五十四条第五款、第二百五十七条第二款的解释》，规定罪犯在被交付执行前，因有严重疾病、怀孕或者正在哺乳自己婴儿的妇女、生活不能自理的原因，依法提出暂予监外执行的申请的，有关病情诊断、妊娠检查和生活不能自理的鉴别，由人民法院负责组织进行。

　　为贯彻落实中央政法委意见和人大立法解释，保障刑罚有效实施，确保司法公正，提高司法公信，切实做好罪犯暂予监外执行相关工作，同年10月24日，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部、国家卫生计生委联合印发司发通【2014】112号《暂予监外执行规定》，对罪犯暂予监外执行工作的职责分工、工作原则、工作程序等进行了规定。其中第十七条规定，罪犯交付执行前暂予监外执行由人民法院负责组织进行。刑诉法、人大立法解释、中央政法委意见以及《暂予监外执行规定》，是人民法院开展暂予监外执行组织诊断工作的法律依据。

　　二、规范人民法院暂予监外执行组织诊断工作的具体举措

　　为了规范开展人民法院暂予监外执行组织诊断工作，最高法院司法行政装备管理局于2014年下半年开始研究制定罪犯交付执行前暂予监外执行组织诊断工作的规范文件以及罪犯生活不能自理鉴别标准。

　　（一）印发《关于罪犯交付执行前暂予监外执行组织诊断工作有关问题的通知》

　　明确工作任务后，司法行政装备管理局随即在江苏召开了“罪犯暂予监外执行医学诊断调研工作座谈会”。部分中、高级法院司法技术、刑事审判和审判监督等部门30余人参会，结合各地情况客观分析了工作中存在的问题，从罪犯交付执行前暂予监外执行程序的启动，组织诊断工作流程，对标准条件的把握，与相关职能部门的协调配合等方面进行研讨，明确了制定规范文件的原则和思路。指导江苏等部分高院在总结原有保外就医技术审核实践基础上，按照现行规定和要求，先行试点。

　　与此同时，司法行政装备管理局组织全国法院技术部门开展专题调研，采取书面调研与实地调研相结合的方式，梳理分析在有明确规定之前全国法院开展相关工作的整体情况，并对部分省份开展保外就医技术审核的罪名类型、罪犯年龄、刑罚种类、疾病种类以及排除率等情况进行深入剖析，分析原因，寻求对策，论证开展罪犯交付执行前暂予监外执行组织诊断工作的基本思路及制度设计。通过调研发现，由于罪犯交付执行前暂予监外执行工作无统一的程序规定，实践中不规范的情形时有发生，如启动程序不统一；与相关部门沟通协调机制缺乏；对暂予监外执行罪犯的监管措施不到位；医学诊断和证明文件不规范，弄虚作假现象时有发生等。

　　2014年底，司法行政装备管理局在充分调研和征求意见的基础上，起草了规范性文件，于同年12月11日下发《关于罪犯交付执行前暂予监外执行组织诊断工作有关问题的通知》，从工作内容、工作职责、工作程序、工作监管等方面对人民法院开展相关工作进行了明确规定，同时要求各高级人民法院结合自身实际制定配套的实施细则。

　　目前全国法院系统已有江苏、湖南、河北等8个高院制定了罪犯交付执行前暂予监外执行组织诊断工作实施细则等规范性文件。这些文件具体细化了罪犯交付执行前暂予监外执行医学诊断工作的职能部门和各自的职责，医学诊断的程序、操作流程、医学诊断证明文件的制作要求等，尤其是对以患有高血压、糖尿病、心脏病等疾病为由申请保外就医的，要求从严把握，同时评估其所患疾病短期内有无生命危险性。在职责分工方面，罪犯交付执行前暂予监外执行医学诊断工作由法院法医和省级人民政府指定医院指派的相关专业临床医学专家共同进行，临床医学专家主要负责医学诊断，法医主要负责罪犯暂予监外执行医学条件审核，检察机关负责对医学诊断的全过程进行监督。相关制度设计既充分体现了在组织诊断工作中人民法院与各有关单位、部门分工合作相互监督的关系，又充分发挥了临床医学专家与人民法院法医技术人员在各自专业领域中应有的价值。

　　（二）制定《罪犯生活不能自理鉴别标准》

　　《暂予监外执行规定》对于罪犯适用保外就医的疾病范围有明确界定，但对罪犯生活不能自理的鉴别，要求参照《劳动能力鉴定——职工工伤与职业病致残等级分级》（GB/T16180-2006）中护理依赖的有关规定执行。因为适用对象不同，且颁布时间较早，内容过于原则，相关标准在暂予监外执行组织诊断中难以准确适用和把握。造成生活不能自理原因通常有疾病、伤残或年老体弱等，而前述劳动能力鉴定标准主要聚焦于职工工伤与职业病致残，难以涵盖造成生活不能自理的所有原因和情形，且罪犯日常生活行为易受其主观心理因素影响，实践中要参照该标准判断罪犯是否客观存在日常生活行为障碍，缺乏可操作性。为规范对罪犯生活不能自理的鉴别工作，司法行政管理局坚持问题导向、立足司法实际，从完善科学标准和便于实践操作的角度出发，自2014年8月起，组织开展《罪犯生活不能自理鉴别标准》（以下简称《标准》）研究制定工作，并指定陕西省高级人民法院负责牵头调研。在多次调研并组织有关法医学、医学和法律专家进行论证的基础上，于 2016年7月正式下发。

　　《标准》细化、明确了对罪犯生活自理能力进行评判的各项鉴别衡量指标，提供了具体的鉴别标准和规范的判断依据，虽然其制定的初衷是作为《关于罪犯交付执行前暂予监外执行组织诊断工作有关问题的通知》的配套标准，但对正确理解适用《暂予监外执行规定》，规范罪犯暂予监外执行整体工作也具有重要的意义。至此，罪犯暂予监外执行组织诊断的规范体系基本形成。《标准》对罪犯因疾病、残疾、年老体弱等原因造成的生活不能自理情形进行了列举式表述，共分为范围、术语和定义、总则、生活不能自理鉴别条款、附录A（生活不能自理鉴别基准和方法）、附录B（生活不能自理程度对照表）等六部分，其主要特点如下：

　　1.《标准》考量指标详细、实用操作性强。《标准》根据人体系统布局，综合了《保外就医严重疾病范围》、《人体损伤程度鉴定标准》、《人体损伤致残程度分级》、《劳动能力鉴定——职工工伤与职业病致残等级分级》、《道路交通事故受伤人员伤残评定》等标准中的相关内容，对可能出现的影响罪犯生活自理能力的情形进行了尽可能充分详尽的罗列，并对所列情形影响生活自理能力的机理进行了详细的表述，方便理解和掌握，便于实际操作。

　　2.《标准》实现了与有关国际标准的有机衔接。本《标准》起草所参照的考量标准与目前WHO最新公布《国际功能分类》有关“自理”的标准一致，对罪犯因疾病、伤残、年老体弱等原因造成身体机能下降而不能自主处理自己日常生活的情况进行全面鉴别，从进食、大小便、穿衣洗漱、行动（翻身和自主行动）等四方面来综合评定罪犯的生活自理能力，具有较强的科学性和前瞻性。

　　三、全面提升工作规范水平，切实保障刑罚有效实施

　　（一）制定统一操作流程，完善相关规范体系

　　最高法院印发《关于罪犯交付执行前暂予监外执行组织诊断工作有关问题的通知》已近两年，部分法院按照相关规定和要求制定操作实施细则，积极开展工作，取得了明显的成效。将在总结试点法院实践经验的基础上，适时研究制定全国统一的罪犯交付执行前暂予监外执行组织诊断工作操作流程，完善规范体系，为全面推进该项工作奠定更为扎实的制度基础。

　　（二）以《标准》颁布为契机，全面推行人民法院暂予监外执行组织诊断工作

　　全国法院罪犯交付执行前暂予监外执行组织诊断工作已取得阶段性成效，相关规范体系已基本形成，在全国法院范围内推行暂予监外执行组织诊断工作的时机已经成熟。对于先行先试的法院，起到了很好的引领示范作用，进一步应严格遵循相关规范和标准，更加规范地开展工作。各地法院也要积极行动起来，学习借鉴成功经验，在更高的起点上开展工作。

　　（三）加强组织领导，强化监督指导，规范开展工作

　　各级法院要加强队伍建设，重视专业技术人员的配备和培养，为开展工作奠定组织基础；结合实际制定实施细则，为开展工作奠定制度基础。司法技术部门要认真执行《暂予监外执行规定》和《最高人民法院关于罪犯交付执行前暂予监外执行组织诊断工作有关问题的通知》，确保工作规范有序；要加强与审判部门、卫生行政部门及指定医院的协调配合，确保工作高效顺畅；要严格把握对《保外就医严重疾病范围》和《罪犯生活不能自理鉴别标准》的理解与适用，确保案件结果合法合理；要建立疑难复杂案件专家会诊制度和新情况、新问题定期研讨机制，实现工作人员能力素质的不断提升。上级法院要加强对下级法院的监督指导，不断提升人民法院开展暂予监外执行组织诊断工作的整体水平，切实保障刑罚的有效实施。