我国《行政诉讼法》设计的行政诉讼机制是以具体行政行为为中心的单轨制诉讼，其中心任务是对具体行政行为进行合法性审查。因此从《行政诉讼法》设计的具体制度来看，行政合同不在人民法院行政诉讼受案范围之列。虽然最高法院用司法解释的形式对具体行政行为作了扩张型解释，即通过引入行政行为的概念将行政合同纳入行政诉讼受案范围，但这也仅是概念上的变通，司法解释并未就行政合同诉讼进行具体的制度安排。我国行政合同诉讼到底选择何种审理规则，在实践中是个两难的司法困惑：一方面，行政合同具有民事合同的某些特性，一旦出现违约，能否适用民事诉讼的规定，尚不明确；另一方面，如果按照传统行政诉讼的模式对行政合同进行司法审查，显然还存在很多规则冲突。当前理论和实务界对行政合同诉讼的司法困惑进行了很多有益的探讨，解决的途径主要是对传统行政诉讼进行制度补缺。这种方式将行政合同诉讼直接嵌入传统的行政诉讼机制中，在原有的诉讼制度设计上进行改良。然而这种改良忽略了行政合同和行政行为的本质区别，认为“行政合同的履行是行政主体行使国家管理权的一种具体行政行为”，因此其制度安排是在以审查具体行政行为为核心的单轨制行政诉讼的框架下进行的。改良的结果是行政合同诉讼与只审查具体行政行为的单轨制行政诉讼存在制度冲突，无法真正实现对行政合同主体的权益保护。

　　笔者认为，司法实践中行政合同诉讼存在两个方面的困境：

　　 一、客观上没有纳入行政诉讼范围

　 《行政诉讼法》在制定之时并没有将行政合同作为单列的一项可诉行为。主要原因是行政法学界对于行政合同的内涵、外延、法律性质等基本理论没有形成一致的看法。行政合同的法律性质是行政行为还是行政管理形式，行政合同是单方行政行为还是双方行为，行政合同是私法契约还是公法契约，尚无定论。1991年最高法院出台的《行政诉讼法》的司法解释将具体行政行为界定为行政机关依职权作出的单方行政行为，更是明确将行政合同排除在行政诉讼的范围之外。理论上的不完备导致法律上对行政合同的不认可，行政合同诉讼一直游离在行政诉讼大门之外。当然行政合同作为新兴的行政管理形式，其自身的制度优势必然随着其在实践中的运用而日益得到体现，这也必然会引起理论和实务界对行政合同的重新关注。最高人民法院1999年颁布的《行政诉讼法》的司法解释明确将行政诉讼的受案范围界定为行政行为，对行政诉讼受案范围进行扩大性解释，意图在不破坏原有诉讼结构模式的基础上将行政合同纳入行政诉讼的范围。然而这种解释只局限在准入门槛，对于更为重要的规则设计却没有给予关注。这种模糊的诉讼准入规定，实际上并不能给予权利人足够的保障。实践中，法院因为没有行政合同诉讼的具体审理规则，在主观上必然回避行政合同诉讼。造成这种现象的原因并不是行政合同纠纷在实践中没有发生，而是理论、立法和司法的混乱，法律规定的模糊，使得行政合同诉讼处于一种游离的状态，没有得到应有的法律规制。

　　二、主观上被民事诉讼混淆

　“虽然最高院通过司法解释的方式将行政合同纳入人民法院行政诉讼受案范围，但由于行政合同与民事合同均建立在双方合意的基础上，如何界定行政合同，如何区分行政合同与民事合同，在司法实践中缺乏统一的标准。”部分私法学者甚至对行政合同的存在持怀疑态度。如梁慧星教授认为：“什么是行政合同，中国现实中有没有行政合同，哪些属于行政合同，这些问题当然有深入探讨的必要……”王利明教授认为：“行政合同究竟如何定义，其规范的对象是什么，恐怕是个有待讨论的问题……”当理论和实务界怀疑行政合同的存在时，行政合同纠纷就只能遁入民事诉讼的范畴，权且被当作一般民事合同来处理。其中最为典型的就是农村土地承包合同。根据《行政复议法》的规定，农村土地承包合同属于行政合同。但是根据《农村土地承包法》的规定，承包合同被要求按照《合同法》的规定来承担责任。这显然是把土地承包合同归入民事合同的范畴。在没有行政合同诉讼规则的时候，土地承包合同纠纷只能被当作民事案件来受理，否则当事人权利受到侵害就找不到救济方式。行政合同在理论上与民事合同界限不清，产生的结果就是行政合同诉讼容易被民事诉讼混淆。

（作者单位：江西省鄱阳县人民法院）