以“一事一法”为特点，一个灾种由一部法律作出规定，一部法律又由一个部门来执行，可能导致一旦出现新的灾种，应对工作将面临无法可依的局面。单行法应付不了难以预测的巨灾，急需综合性的法律体系。

由于国家立法层面缺少一部调整灾害救助关系的灾害救助法，灾害救助的“救急”色彩较浓，制度化的水平不高。有必要根据突发事件应对法等法律规定，适时制定灾害救助法，明确政府在灾害救助中的职责、受灾群众在灾害救助中的相关权利以及灾害救助的程序、标准和法律纠纷处理机制
截至5月10日13时，福建省三明市泰宁县开善乡池潭村“5·8”泥石流灾害现场已发现35具遇难者遗体，尚有失联人员1名。

5月8日凌晨5时许，福建省泰宁县开善乡因暴雨发生泥石流灾害，造成中国华电集团所属池潭水电厂扩建工程项目部办公楼和工地宿舍被埋。5月9日，国务院工作组对福建泰宁“5·8”地质灾害现场进行了实地踏勘。经调查，初步认定此次地质灾害为泥石流。目前，泰宁泥石流灾害的救援仍在有序进行中。

将视角从福建移开，5月以来，南方多省份遭遇强降水，数十万人受灾：截至5月9日17时，暴雨洪涝等灾害已致江西9个设区市31个县（市、区）51．6万人受灾，因灾死亡3人。江西省启动救灾四级应急响应；5月4日以来，广西壮族自治区百色、河池、桂林等7市24个县遭受风雹和暴雨洪涝灾害，最新统计已造成26．61万人受灾，因灾1人死亡、1人失踪。广西已启动洪涝灾害Ⅳ级应急响应。

面对严峻自然灾害形势，防灾减灾显得格外重要。

九成县市受自然灾害影响

泥石流，经常发生在峡谷地区或者其他地形险峻地区，因为暴雨或其他自然灾害引发山体滑坡并携带有大量泥沙以及石块形成泥石洪流，是山区最严重的自然灾害。

公开资料显示，我国有泥石流沟1万多条，其中的大多数分布在四川、云南、甘肃等地。由此导致我国有上百个县（市）受到泥石流的潜在威胁。

2008年以来，我国已经多次发生死亡20人以上的泥石流自然灾害。

2008年11月，云南省多地出现严重泥石流自然灾害，导致35人死亡，107万多人受灾。

2010年8月，四川省甘南藏族自治州舟曲县突降强降雨，发生泥石流灾害，导致上千人死亡。

2013年7月，甘肃省天水市发生泥石流灾害，至少造成24人死亡。

不独是泥石流，我国自然灾害多发、频发，是世界上受自然灾害影响最为严重的国家之一，几乎每年都会发生重特大自然灾害。

今年1月，民政部、国家减灾委员会办公室发布统计显示，2015年，我国各类自然灾害共造成全国18620．3万人次受灾，819人死亡，148人失踪，644．4万人次紧急转移安置；直接经济损失2704．1亿元。

2015年，全国31个省（自治区、直辖市）的近2500个县（市、区）不同程度受到自然灾害影响，受灾县数约占全国县级行政区总数的90％。

今年的自然灾害形势也很严峻。

今年4月，民政部、国家减灾委员会办公室发布一季度自然灾害情况显示，一季度，我国自然灾害以低温冷冻、雪灾、洪涝和地质灾害为主，干旱、风雹、地震和森林火灾等灾害也均有不同程度发生。

经核定，各类自然灾害共造成全国1397．2万人次受灾，51人因灾死亡；直接经济损失184．5亿元。

此外，5月7日以来，我国江南中部南部、华南北部等地出现强降水，其中广西北部、湖南南部、江西中部北部、福建西北部等地部分地区降了暴雨到大暴雨。

5月9日，泰宁“5·8”地质灾害发生第二天，国家防汛抗旱总指挥部办公室通报，国家防总已派出8个工作组分赴浙江、福建、江西、湖南、广东、广西、四川、贵州等省区协助开展强降雨防灾抗灾工作。

我国防灾减灾基本法仍缺位

我国在应对自然灾害的同时，自上世纪90年代开始逐步建立防灾减灾相关法律体系。

中国社会科学院法学研究所副所长莫纪宏告诉《法制日报》记者，2007年11月1日生效的突发事件应对法，作为政府应对自然灾害的一般性法律，对政府在应对自然灾害中的职权和职责作了明确规定。

莫纪宏说，除此之外，我国目前应对自然灾害类的法律有防洪法、防沙治沙法、防震减灾法、气象法等，法规有《破坏性地震应急条例》、防汛条例、《水库大坝安全管理条例》、《森林防火条例》、《地质灾害防治条例》等。

莫纪宏曾担任《破坏性地震应急条例》立法起草小组副组长，防震减灾法立法起草小组成员。

“应对地震、火灾、洪旱、台风、泥石流、沙尘暴等常规自然灾害，我国已经基本做到一事一法。”中国政法大学应急法研究中心执行主任林鸿潮说。

中国法学会行政法研究会名誉会长、国家减灾委员会专家委名誉顾问应松年表示：“以‘一事一法’为特点，一个灾种由一部法律作出规定，一部法律又由一个部门来执行，可能导致一旦出现新的灾种，应对工作将面临无法可依的局面。”

应松年认为：“单行法应付不了难以预测的巨灾，急需综合性的法律体系。”

莫纪宏对此表示赞同，基于自然灾害本身的特点来采取有效应对措施，故有必要制定一部灾害对策基本法，将地震、洪水、台风、泥石流等自然灾害的应对工作统一规定在一起，形成一个有机统一的应对自然灾害的整体法律制度，提升政府应对自然灾害的能力。

莫纪宏建议，除了制定灾害对策基本法之外，应该进一步明确和健全自然灾害事件应对的组织机制。

莫纪宏说，我国现行的以部门为龙头的自然灾害事件应对组织机制存在问题。应以大部委制度改革为契机，成立国家应急管理委员会（或部），全面整合现有的由不同政府职能部门分别承担的应对职能，改变目前在自然灾害事件应对组织体制领域过于分散的弊端。

必须尽快建立巨灾保险制度

5月9日，国务院工作组针对现阶段抢险救灾进展情况和下一步工作提出了意见和建议，其中之一是，妥善做好伤员救治和伤亡人员家属安抚，把各种方案和预案制定得更细一些，考虑得更周全一些，稳妥处理善后工作。

莫纪宏表示，虽然我国是世界上公认的各种自然灾害（地震、洪水、台风等）发生比较频繁的国家，因灾损失十分巨大，自然灾害每年给我国造成的经济损失都在1000亿元以上，但相应的保险开发程度却非常低。

统计数字证实，对于自然灾害所造成的巨大财产损失和严重人员伤亡，我国所采用的主要救助方式就是国家财政救济和社会捐款。

2008年，汶川大地震造成直接经济损失8000多亿元，保险仅仅赔付20多亿元，尚不足损失的零头，占比约0．2％。

2010年8月发生的舟曲特大泥石流灾害中，所能评估的可赔付损失仅不超过1000万元，保险赔付占舟曲泥石流灾害直接经济损失的比率极低。

保险在地震、台风、泥石流等自然灾害面前的“无力”状况，恰是我国相关保险制度缺位的写照。

莫纪宏表示，我国目前尚未制定灾害保险法，大量的自然灾害所造成的财产损失还不能通过保险制度来获得理赔，灾害恢复和重建中灾民所需要的社会救助资金不足。

实际上，在应对重特大自然灾害方面，我国已经开始探索建立巨灾保险制度。

2014年8月，《国务院关于加快发展现代保险服务业的若干意见》发布，其中明确要求建立巨灾保险制度，研究建立巨灾保险基金、巨灾再保险等制度，制定巨灾保险法规。

其中提出，鼓励各地根据风险特点，探索对台风、地震、滑坡、泥石流、洪水、森林火灾等灾害的有效保障模式。

随后，保监会相关人士透露了我国建立巨灾保险制度三步走的“路线图”，预计在2017年至2020年将全面实施巨灾保险制度。

保监会相关人士介绍说：“首先要推动巨灾保险制度立法，以地震巨灾保险条例作为突破口，将巨灾保险纳入法制化、规范化的灾后防范救助体系。”

“我们国家毫无疑问必须要建立巨灾保险制度。”中国政法大学法和经济学研究中心教授、中国保险学会理事胡继晔告诉《法制日报》记者。胡继晔在汶川大地震之后一直呼吁此事。

胡继晔认为，我国是一个自然灾害频繁的国家，建立巨灾保险制度，不能仅靠商业保险，必须依靠政府力量的参与，相当于PPP来解决巨灾问题。

胡继晔表示，由于巨灾是比较大的自然灾害，政府应该在巨灾保险中也要承担最后的再保险人的角色，也就是说前期由商业机构和地方政府来完成，但是中央政府必须作为最后的巨灾再保险人，比如说只要发生像汶川大地震这样的大型灾难，必须由国家出面。

莫纪宏认为，应该在认真研究我国目前各种自然灾害成灾特点的基础上，采取群众自愿、政府补贴、保险公司薄利等措施，提高灾害保险理赔在灾害救助中的重要作用，尽早出台灾害保险法，进一步扩大灾害保险的范围，提高灾害保险的救助功能。

胡继晔向《法制日报》记者表示，应对自然灾害，应该按照巨灾保险的思路，让保险公司提前介入，保险公司为了防止赔付，利用其专业优势，对自然灾害作出相应评估，这实际上是利用保险的防控能力进行防灾减灾。

灾害救助制度化水平有待提高

据福建泰宁泥石流灾害救援指挥部最新消息，截至5月10日13时，泰宁县“5·8”泥石流自然地质灾害现场已经发现35具遇难者遗体，仍有1名失联人员。

逝去的生命已然无可挽回，更重要的是如何尽量避免此类事情再次发生。

从事地质灾害预防研究的人士认为，防灾的要害是避灾，避灾的要害是预警。

一个成功的例子是，2010年8月13日凌晨，四川省绵竹市清平乡突发特大山洪泥石流灾害，379户房屋受损。在泥石流暴发之前，中国地质调查局成都地质调查中心启动了防灾预案，提前发出预警，随后，有关部门组织3000余名群众转移到安全地带。

资料显示，日本非常重视强化防灾救灾知识的普及教育，支持民间自发的防灾活动。日本还建立了相关的培训制度和协作体制。日本儿童从小就要接受防灾教育，并将防灾教育内容列入了国民小学生教育课程。

莫纪宏建议，我国亟需强化防灾抗灾救灾教育，建立完善的防灾教育机制，通过广播电视、因特网等传播媒介广为宣传，不断强化公众的防灾减灾意识、应对自然灾害的能力和水平。

今年3月，国务院办公厅印发修订后的《国家自然灾害救助应急预案》，其宗旨在于建立健全应对突发重大自然灾害救助体系和运行机制，规范应急救助行为，提高应急救助能力。

但在莫纪宏看来，由于国家立法层面缺少一部调整灾害救助关系的灾害救助法，灾害救助的“救急”色彩较浓，制度化的水平不高。由此导致的结果之一是，地方政府在灾害救助过程中缺少统一部署，往往是情况紧急时就多投入，情况一般时就少投入，灾害救助的政策性因素影响较大。

莫纪宏建议，有必要根据突发事件应对法等法律规定，适时制定灾害救助法，明确政府在灾害救助中的职责、受灾群众在灾害救助中的相关权利以及灾害救助的程序、标准和法律纠纷处理机制。

由此，包括在泰宁县“5·8”泥石流灾害中受灾的群众，都将依法获得应有的救助。制图／李晓军