土地是农业发展最基本的生产资料，也是农民最基本的生活保障。农村土地流转制度是否完善，是否符合当前农村发展现状，是当前新农村建设急需解决的问题之一。目前，我国农村土地流转依据的法律法规主要是《中华人民共和国土地承包法》和《土地承包经营权流转管理办法》，但由于我国农村面积较大、农业和农村人口较多，广大农民法律知识和法律意识相对较弱，两部法律法规在实施过程中并未得到很好的贯彻落实，农村土地在流转中存在很多不规范的现象。这已经严重影响了农村社会的稳定和农村经济的发展，笔者就此项问题开展调研，对农村土地流转的概念、形式、存在的问题、成因及对策进行探讨，以期抛砖引玉，解决农村土地流转中存在的诸多问题。

　　一、农村土地流转的概念和形式

　　（一）、农村土地流转的概念

　　农村土地流转，是指农村土地权利通过各种形式转移给其他农户和经营者的流转，在我国，实质就是土地使用权的流转。

　　（二）农村土地流转的形式

　　1、转包。转包是指承包经营权人在不改变原承包关系的前提下，将其承包经营权发包给第三方并收取租金的行为。这是农村土地最主要的流转方式，许多农户都是通过这种方式处置自己的承包经营权。这种形势下，发包方与土地所有权人的合同关系并没有解除，而只是在承包期内将承包权转移给另一方。

　　2、转让。转让是指土地承包经营权人将承包经营权一次性转让给其他经营者的行为，也是农村土地流转的主要方式之一。这种方式下，转让方与土地所有权者合同关系解除，其因土地而形成的权利义务关系转移给新的土地使用者。

　　3、置换。置换是指土地承包经营权者将其承包经营的土地相互交换的行为。这种行为不直接以货币为媒介，直接以交换的方式完成交易。交易完成后，双方均丧失原土地承包经营权而取得对方的承包经营权。

　　4、股份合作。股份合作是指农户将其土地使用权作价入股，通过土地、资金、劳动力、技术等生产要素的组合，形成股份制经营或农业合作社的经济行为。农民将土地使用权入股，不再实际控制土地，而是通过股权方式参与土地收益分配来实现经济利益。通过流转，把农民手中零散的土地集中起来，促进资源优化整合，实现规模化经营，能够有效地促进农业的发展。这是一种新型的土地流转形式，目前正在农村大范围推广。以笔者所在齐齐哈尔市碾子山区为例，碾子山区现有农户7870户，目前完成加入农业合作社7280户，占总户数的92.5%；总耕地面积13.77万亩，完成入社面积11.79万亩，占总面积的85.6%。

　　二、农村土地流转存在的问题

　　（一）、土地流转局限于集体组织内部，限制了土地的流转

　　目前，我国农村土地承包经营权的流转一般局限于本农村集体内部成员。《中华人民共和国农村土地承包法 》第四十八条规定：发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。可见，非本集体经济组织成员受让集体经济土地的条件受到了严格的限制，这种限制造成了土地流转具有一定的封闭性，导致土地经营权无法在市场上自由转让，不利于资源的优化配置。

　　（二）、土地分配过于零散，限制了土地的流转

　　自实行家庭联产承包责任制以来，土地逐渐分散化。大多数农民的土地分散于不同的地段，难以实现规模化经营。过于分散的土地，也加大了土地流转的难度和成本。

　　（三）、农村土地流转市场不规范，导致纠纷发生

　　目前，农村土地流转多在民间进行，随意性较大，操作不规范。如有的只是达成口头协议，未签订书面合同；有的签订书面合同，但形式不规范，权利、义务关系约定不明确，容易产生纠纷；有的土地经多次流转，导致中间存在“断档”现象；有的土地流转后改变土地用途，导致纠纷发生。

　　（四）、流转后的土地改变使用用途，导致土地价值损毁，引发纠纷

　　有的土地流转后，承包人为了短期实现经济效益，甚至承包的目的就是为了改变土地用途用以他用，例如建筑用地、种植林木等，对土地进行掠夺性开发，造成土地价值损毁，难以恢复原貌。发包人为维护自己合法权益，到法院提起诉讼。

　　三、问题的成因

　　（一）、保护本集体成员内部利益导致土地流转的封闭性

　　集体组织成员拥有对本集体土地的使用权，其权利具有内部分配的性质。基于保护本集体成员利益的角度出发，因此他的转让对象通常以本集体内部成员为限。对本集体以外的单位和个人发包，设定了严格的条件。这种限制，保护了本集体组织成员的利益，对促进本集体内部经济的发展和稳定起到了积极的作用，但同时也造成了土地流转的封闭性，不利于土地资源的优化配置。

　　（二）、农村土地现状和习惯增加的土地流转的难度

　　由于家庭联产承包责任制实行的是“增人不增地、减人不减地”的政策，30年不变。在二轮土地承包中，村集体分配土地的原则通常是综合考虑土地的质量、距离的远近等因素，将每家每户的土地分散开。而随着嫁娶、继承等因素进一步导致土地越发分散，同时也加大了土地集中经营的成本和难度。

　　（三）、经济社会的发展、国家政策的调整导致土地价值大幅度提升。

　　随着经济社会的发展，土地价值大幅度提升。而土地作为最为稀缺且不可再生的资源，农民对土地的依赖性仍然很强。一旦权益受到侵犯，其基本生存都要受到威胁，只能通过法律的途径维护自己的权益。而随着国家政策的调整，免征农业税，并实行粮种补贴，使得农民负担大幅减轻，收益大幅提高，农民种田的积极性空前高涨。以碾子山区为例，经调查，近几年土地承包价格上涨十分明显。2010年以前，承包价格在每亩50元-100元之间，而在近两年，承包价格已上涨到每亩300元-400元之间。土地承包者获得了巨大收益，而发包方因为利益驱动心理不平衡，这样就不可避免的产生纠纷，

　　（四）、农民法律意识淡薄、流转行为不规范导致矛盾冲突增多。

　　《土地承包法》第三十七条规定：“土地承包经营权采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转，当事人双方应当签订书面合同。采取转让方式流转的，应当经发包方同意；采取转包、出租、互换或者其他方式流转的，应当报发包方备案。”但实践中，多数农民不清楚法律规定的流转行为有哪些，有什么法律后果，流转行为存在很多不规范现象。如部分农民认为，土地流转无需签订书面协议，大家乡里乡亲的，相互了解，口头说一下就可以了，签订协议好像信不过对方；有的签订书面协议不规范，土地转包合同写成土地买卖合同；有的农民认为土地三十年承包权都是自己的，土地流转与村里面没关系，自行处置就可以了；还有一种情况，土地承包权经多次转让，甚至转让给本集体以外的人耕种，中间还存在“断档”现象，原发包人想要收回土地，确不知向谁索取。

　　（五）、基层组织管理缺位，导致矛盾得不到有效化解。

　　村屯并没有建立起行之有效的土地承包经营权流转管理制度，村委会并没有发挥好管理的职能，农村土地经营权流转目前处于一种无序的状态。而现在基层组织的社会控制力明显弱化，对群众的号召力、影响力、说服力大大下降，一些矛盾纠纷在基层得不到有效化解，诉讼就成为他们普遍的选择。

　　（六）、农村社会保障体系缺失导致土地流转难

　　在我国广大农村，土地仍然是最基本的生产资料，也是农民最基本的生活保障。在目前农村社会保障体系尚未健全的情况下，土地在一定程度上仍然是农民的“保命田”，很多农民对土地流转是持谨慎的态度，不愿意将土地一次性流转给第三方。即使转包，也多数采用一年一签的形式，给自己留出“后路”。这样，对专业合作社等新型农业主体实现长期性、大规模经营造成了难度。

　　四、解决问题的对策

　　（一）、放开农村土地流转身份限制，实现市场化

　　在市场经济条件下，农村土地承包经营权应完全市场化。农村土地可以在市场上自由流转，法律和相关政策不再设定禁止性规定。这样有助于打破土地流转的地域性，有利于吸引外来资金促进农村经济的发展。

　　（二）、大力发展新型农业主体，开展农村土地专业化、规模化经营

　　发展新型农业主体，鼓励和引导农民加入专业合作社，是解决农村土地零散、分散的有效途径。农户用土地承包经营权入股，通过土地和资本的结合，能够实现土地资源利用率的最大化。农民每年按照占有的股份进行分红，这样就可以释放出更多的剩余劳动力转移城市。而土地使用效率的提高，将更好地促进农村经济的发展。

　　（三）、规范农村土地流转行为，完善备案登记制度。

　　充分发挥乡镇政府和村委会职能，完善土地登记和备案制度。对在二轮土地承包中存在的问题，如登记有误、四址不清等及时清理、核查，以预防和减少承包经营权纠纷。土地承包经营权采取互换、转让等方式流转的，必须报村委会登记备案，否则按无效合同处理。

　　（四）、加强法制宣传和对农村基层组织的业务指导。继续加大对《农村土地承包法》、《土地管理法》、《村民委员会组织法》等相关法律法规的宣传、普及力度，增强村组织成员和人民群众的法律意识。开展送法下乡活动，选派优秀法官下村屯，以座谈、授课等形式，加强对村干部的法律培训。强化基层调解，充分发挥基层组织在调解农村土地承包纠纷中的作用。致力于将矛盾化解在基层，消灭在萌芽状态。

　　（五）、依法开展审判工作，公平、公正地审理土地承包纠纷案件。

　　对土地承包合同进行全面审查，从合同的订立是否符合法定程序、合同的内容是否违反法律规定、合同的履行是否违反合同约定、解除合同的理由是否充分等方面详细审查。多下去调查走访，向村委会、村民详细了解情况，查明案件焦点，还原事实真相，最大程度地公平、公正地审理每一起案件。

　　（六）、完善农业保险、农业信贷和农村保障制度。

　　由于我国农村面积大、农业人口多，农村科技化水平低，大多数农民现在还普遍存在靠天吃饭的现象。农民也不例外，一旦受到自然灾害或其他因素的影响，导致减产甚至绝产事件的发生，其损失是惨重的。自家的口粮田还好说，而通过转让等方式取得的土地，将会影响其缴纳承包费，导致违约。这时，一种健康的、完善的农业保险制度和信贷制度就非常必要。它有利于暂时缓解因资金匮乏而带来的危机，保持再生产的能力，更有助于维护农村社会的稳定。而建立一个健全的农村保障制度，包括农村社会风险、社会救济、社会福利、优抚安置、社会互助、农村合作医疗等制度，解决“失地”农民的后顾之忧，是非常必要的。