编者按：习近平总书记在《在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话》中指出：“宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施。”而保证宪法的实施，需要国家公职人员带头遵守宪法。十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出建立宪法宣誓制度，正是加强宪法实施的一个重大举措。回顾宪法宣誓制度的历史，对于我们今后的实践或许会有启发。

　　源流与特点：宪法宣誓在世界

　　宪法宣誓的历史和宪法本身的历史几乎是一样久远的。1215年英国国王约翰在宗教势力和贵族势力的压力下被迫签署了《大宪章》。该宪章限制了国王的权力，确认了教会和臣民的一些权利，被认为是现代宪法的最早雏形。宪章在最后有一句话：“余等与诸男爵俱已宣誓，将以忠信与善意遵守上述各条款”。也就是英王与贵族们共同以宣誓的方式来表示遵守《大宪章》的规定——这被普遍认为是宪法宣誓的渊源。光荣革命后，国会制定了加冕宣誓法，1701年的《王位继承法》再次确认国王和女王即位时应按加冕宣誓法所定的手续和方式，签署并朗诵其中所规定的誓词。

　　这种做法被后来的世界第一部成文宪法——1787年颁布的《美利坚合众国宪法》所借鉴。该法第二条第一款规定，总统在就职前应作如下宣誓或郑重声明：“我谨庄严宣誓（或郑重声明），我一定忠实执行合众国总统职务，竭尽全力，恪守、维护和捍卫合众国宪法。”紧随其后的1791年法国宪法规定：“国王在其登位时或在其已达成年时，应在立法议会向国民宣誓：要忠于国家和忠于法律，要用其所承受的一切权力来支持国民制宪议会于1789年、1790年和1791年所制定的宪法并下令施行法律。”以后，宪法宣誓逐渐成为世界各国宪法所普遍采纳的制度：不仅有欧美国家，而且有非洲、阿拉伯国家，如南非、伊朗；不仅有总统共和制国家（如韩国），议会共和制国家（如德国），亦有君主立宪制国家（如荷兰）；不仅有英美法系国家（如印度），更有许多大陆法系国家。

　　当前，各国的宪法宣誓制度具有以下共同特征：一是多数国家均直接在宪法文本中确认宪法宣誓制度。这就使得宪法宣誓成为国家政治生活中一项极为庄严而重要的活动。二是各国宪法一般直接规定誓词内容。这就确保了宪法宣誓的严肃性。其内容通常包括遵守宪法和忠实履职两个方面。如德国联邦基本法规定的誓词为:“我宣誓，我愿为德国人民的幸福贡献力量，增进其利益，除去其灾害,坚持和维护基本法和联邦法律，忠诚地完成任务，对一切人施行正义，愿上帝保佑。”三是宪法一般都规定总统等国家元首或者其他高级官员应宣誓。如韩国规定总统应宣誓，德国规定联邦总统、联邦内阁总理及内阁阁员就职时应进行宣誓，荷兰宪法则规定大臣和国务秘书就职时应当进行宣誓。也有一些国家的宪法规定了较为宽泛的宣誓主体，如美国宪法第六条还规定联邦和州的议员、行政官员和司法官员均应宣誓拥护宪法。

　　各国宪法规定的细节又有所不同。在宣誓的场所方面，有的国家规定为应当在议会举行宣誓仪式，如葡萄牙宪法规定当选总统就职典礼应在共和国议会举行，就职仪式上应宣誓；有的国家则未明确规定宣誓地点，但在宣誓地点上也习惯选择议会，如韩国总统朴槿惠宣誓就职仪式就是在国会议事堂广场举行。在宣誓的对象方面，有的宪法表述为向国民宣誓，如前述韩国宪法；有的表述为向议会宣誓，如希腊宪法；有的国家则表述为向首席大法官或大法官宣誓，如南非；像伊朗这样有着浓重宗教色彩的国家，则表述为“在伟大的古兰经和伊朗人民面前,向至高的真主宣誓”。在宣誓的具体方式上也各有不同。如印度宪法明确规定总统宣誓时由印度最高法院首席法官监誓（如果首席法官缺席则由最资深的最高法院法官监誓），按照誓词宣誓,并在誓词上签名。伊朗宪法也规定共和国总统应在国民议会召开的有国家最高法院院长和宪法监护委员会成员出席的会议上宣誓,并在宣誓书上签字。还有的国家宪法规定了宣誓的主持人，如荷兰宪法规定大臣和国务秘书在国王主持下进行宣誓。多数国家的宪法没有详细规定宣誓的仪式，但在实践中均有一套完善的操作流程。以美国为例，新任总统通常在国会山举行宣誓典礼，宣誓仪式一般由最高法院首席法官主持，总统手按圣经进行宣誓。但在具体做法上又不尽相同。如亚当斯总统宣誓时手按的是宪法，以示政府和宗教分离；而奥巴马总统在宣誓就职时则搞了一点小创新——手按两本圣经宣誓（一本是林肯总统生前使用过的；一本是黑人民权领袖马丁·路德·金曾经使用过的）。

　　宪法宣誓成为通行于全球的宪法文化，是因为其本身有着重要价值。一方面，宪法宣誓是弘扬宪法精神的重要方式。人民主权原则是各国宪法普遍确立的原则，在宪法宣誓仪式中，高级官员在民选代表前宣誓遵守宪法，能够让宣誓者及观察者都体会到国家一切权力属于人民这一宪法的基本精神。另一方面，宪法宣誓是维护宪法权威的具体手段。宪法既是公民权利的宣言，又是国家权力的规约。在宪法宣誓仪式中，一个国家的最高领导人向宪法宣誓效忠，可以表明任何人，不管其职位多高，行使的权力多大，都要受到宪法的约束，从而可以让人们最直观地体会到宪法至上的精神。因此一次宪法宣誓就是一次对宪法权威的宣示。

　　借鉴与反思：宪法宣誓在民国

　　中国很快就注意到对宪法宣誓制度的借鉴。1913年3月，回国不到两年的民国第一位法学家王宠惠发表了《宪法刍议》一文，其在文中所拟的宪法草案明确规定了宪法宣誓制度。他还指出：“总统就职时应以宪法规定一定之誓词，不应随时由新任总统人自为誓，以昭郑重而免参差。其誓词应极简单，不过守宪法与法律及尽职务二者而已，无取饰之以文藻也。”考虑到该草案是在研究对照《中华民国临时约法》基础上拟成的，而《临时约法》并未规定宪法宣誓制度，因此其增加宪法宣誓制度可以说是想对《临时约法》的不足进行弥补。

　　从文本上看，目前所见民国最早的规定宪法宣誓制度的正式法律文件是1913年10月5日颁布的《大总统选举法》。该法第四条规定，大总统就职时，须为下列之宣誓：“余誓以至诚遵守宪法，执行大总统之职务。谨誓。”该誓词内容还被1913年10月通过的“天坛宪草”、1919年8月拟订的《中华民国宪法草案》所沿用。1914年5月1日公布的《中华民国约法》（“袁记约法”）虽然未明确规定宪法宣誓制度，但当年10月29日公布的修正《大总统选举法》则继承了之前的宪法宣誓制度，并进一步明确在宪法未公布施行以前，誓词应声明遵守约法。

　　20世纪20年代受联邦制理论影响，我国出现了联省自治运动，一些省份制定了自己的宪法或者宪法草案。例如，1921年11月，湖南省宪法经全省总投票获得通过并于1922年1月1日公布，其第四十九条规定省长就任时须于省议会为下列之宣誓：“某某誓以至诚遵守宪法，执行省长之职权。谨誓。”在省宪运动中，一些人还草拟了联省宪法草案，其中有的也规定了宣誓制度，如张君励所拟宪法草案。中国第一个规定宪法宣誓制度的并以宪法为名的法律文件则是1923年10月10日颁布的《中华民国宪法》（即“贿选宪法”），它也沿用了1913年《大总统选举法》中的誓词。

　　南京国民政府依孙中山之遗教把建国方略分为军政、训政和宪政时期。训政时期虽然制定了《中华民国训政时期约法》，但无宣誓之规定。不过需要注意的是，这一时期国民政府单独制定了《宣誓条例》，规定文官、军官、自治职员及教职员应在宣誓后才能任职，并规定了誓词、仪式。其中文官宣誓的誓词为“余敬宣誓：余恪遵总理遗嘱，服从党义，奉行法令，忠心及努力于本职，余决不枉费一钱，枉用一人，并绝不营私舞弊及授受贿赂。如违誓言，愿受最严厉之处罚。此誓”。1931年的《国民会议组织法》也在第二章专章规定了宣誓制度。即国民会议代表于举行国民会议开会时，应举行宣誓。该法还规定国民会议代表在宣誓后应在誓词上签名、盖章。1932年12月国民党四届三中全会通过决议筹备宪政，起草宪法。此后出现的《中华民国宪法草案初稿草案》（1933年）、《中华民国宪法草案初稿》（1934年）均未规定宣誓制度。直至1934年6月的《中华民国宪法草案初稿审查修正案》才增加了大总统宣誓的规定，同年十月的宪法草案及1935年宪草也规定宣誓制度。1936年立法院正式公布了宪法草案（即“五五宪草”），其规定总统应于就职之日宣誓之词如下：“余正心诚意，向国民宣誓：余必遵守宪法，尽忠职务，增进人民福利，保卫国家，无负国民托付。如违誓言，愿受国法严厉之制裁。谨誓。” 此后的“期成宪草”沿用了“五五宪草”的规定。1947年1月1日，《中华民国宪法》公布，其规定总统应于就职时宣誓。誓词较“五五宪草”略有变更，为：“余谨以至诚，向全国人民宣誓，余必遵守宪法，尽忠职务，增进人民福利，保卫国家，无负国民托付。如违誓言，愿受国家严厉之制裁。谨誓。”在国民大会组织法方面，1936年、1947年的《国民大会组织法》均采纳了宣誓制度。其中1947年法的誓词为：“某某谨以至诚，恪遵宪法，代表中华民国人民依法行使职权。谨誓。”并规定宣誓后应签名。

　　从实践层面看，宣誓做法则早于法律规定而存在。如1912年1月1日孙中山就任大总统时即进行了宣誓，其誓词为“倾覆满洲专制政府，巩固中华民国，图谋民生幸福，此国民之公意，文实遵之，以忠于国，为众服务。至专制政府既倒，国内无变乱，民国卓立于世界，为列邦公认，斯时文当解临时大总统之职。谨以此誓于国民。”只是当时尚无宪法，自无遵守宪法一说。而1912年3月10日袁世凯就职大总统时，则增加了遵守宪法的内容，因3月8日南京参议院已通过临时约法。当日袁世凯在前清外务部公署举行宣誓就职仪式，他着军服，佩长剑，面南正立，宣读誓词：“民国建设造端，百凡待治，世凯深愿竭其能力，发扬共和之精神，涤荡专制之瑕秽，谨守宪法，依国民之愿望，达国家于安全完固之域，俾五大民族同臻乐利。凡此志愿，率履勿渝。俟召集国会，选定第一期大总统，世凯即行辞职，谨掬诚悃，誓告同胞！”1948年蒋介石就任大总统时，则严格按照宪法规定的誓词进行了宣誓。

　　回顾民国时期宪法宣誓制度的历史，有两点是值得注意的。一是誓词内容的变化。南京国民政府时期增加了违誓愿受制裁的内容。这与北洋时期及国外相比，不可谓不是特色。二是宣誓主体的变化。北洋时期的法定宣誓主体仅为大总统，而到了南京国民政府时期，文官、国民大会代表等也应当进行宣誓。

　　回顾这一历程，我们更应进行反思。因为民国时期的宪法性法律虽然规定了宪法宣誓制度，并进行了一些实践，但是宪法精神并未随之普及，宪法权威也没有真正树立。究其原因，一是当时政局动荡，掌权者连执政尚且成问题，遑论依宪执政。宪法是各种政治力量对比关系的集中反映，在该对比关系稳定下来之前，国家处于剧烈动荡之中，相应地宪法也就“城头变幻大王旗”，以至于民国时期约法、宪法产生了四部，各种官方草案、私拟草案更难以计数。二是一些当权人物本身并无遵行宪法的诚意，而对其违宪行为又无有力制约。如袁世凯在1913年宣誓就职正式大总统时，不在国会宣誓就职，而是安然坐在太和殿的御座上举行就职典礼，俨然一副帝王模样。而且其一系列违宪妄行，如善后借款、刺宋等均未得到有效追究，加剧了约法权威的丧失。民国的实践告诉我们，实施宪法需要有一个稳固的政治环境，否则即使进行宣誓也只能流于形式。同时，宪法宣誓只是弘扬宪法精神、维护宪法权威的一个方面，要真正发挥作用，还需其他制度的配合，尤其是要使违宪行为得到切实有效的追究。

　　实践与探索：宪法宣誓在新中国

　　新中国成立以来，我们在法治建设上走了一些弯路。但是，我们并没有放弃对宪法宣誓制度的探索。

　　一方面，虽然宪法文本没有明确规定宪法宣誓制度，但新任的国家领导人已经越来越注意到带头遵守宪法、维护宪法权威的重要性。江泽民、胡锦涛、习近平在当选国家主席发表讲话时都曾提出要遵守宪法，恪尽职守。如习近平同志在2013年3月被第十二届全国人民代表大会第一次会议选举为国家主席时，讲话开篇就称“我将忠实履行宪法赋予的职责，忠于祖国，忠于人民，恪尽职守，夙夜在公，为民服务，为国尽力，自觉接受人民监督，决不辜负各位代表和全国各族人民的信任和重托。”虽然这种讲话还不是一种宣誓仪式，但在全国人大会议上向全国人民做这样的表态，已经具有了宪法宣誓的庄严性、郑重性。

　　另一方面，我们在一些宪法性法律中也直接引入了宣誓制度。《香港特别行政区基本法》和《澳门特别行政区基本法》均明确规定了宣誓制度，后者甚至专辟一节规定“宣誓效忠”。较之域外的做法，这两部法律规定的具体内容更为完备。一是法定宣誓主体广泛。在澳门，行政长官、主要官员、行政会委员、立法会议员、法官和检察官均应宣誓效忠。在香港，行政长官、主要官员、行政会议成员、立法会议员、各级法院法官和其他司法人员在就职时必须依法宣誓拥护中华人民共和国香港特别行政区基本法，效忠中华人民共和国香港特别行政区。二是在一定程度上明确了违反誓言的后果。《澳门特别行政区基本法》第八十一条即规定立法会议员违反誓言的，经立法会决定，即丧失其议员资格。

　　这次十八届四中全会《决定》明确提出“建立宪法宣誓制度，凡经人大及其常委会选举或者决定任命的国家工作人员正式就职时公开向宪法宣誓”，将我国在宪法宣誓方面的实践与探索推进到了新的阶段。首先，它是在全国范围内确立宪法宣誓制度的行动纲领，必将使过去各地零散、自发进行的宣誓活动，变成一项全面、统一的政治仪式。其次，它将过去讲话表态的方式上升为向宪法宣誓的庄严仪式。第三，它将宣誓人员的范围扩大到了所有人大及其常委会选举或决定任命的国家工作人员。

　　当然，建立宪法宣誓制度，我们还有很多事要做。

　　一是要充分理解宣誓的价值。宪法宣誓从形式上看是仪式，实则是在传递一种价值。古代中国重礼其实就是要通过仪式来达到宣教伦理价值的目的。例如乡饮酒之礼中，“六十者坐，五十者立侍以听政役，所以明尊长也。六十者三豆，七十者四豆，八十者五豆，九十者六豆，所以明养老也”（《礼记·乡饮酒义》），即通过这种礼节安排，让所有参与者都能体验到尊长养老的道德要求。同样，《决定》提出“向宪法宣誓”就是要涤荡权大于法的传统残余，通过仪式让宣誓者及全体人民都体会“权为民所赋，权为民所用”的宪法精神。因此，我们在设计宣誓仪式时也应当充分体现这一精神。同时为了确保权威性，宣誓制度最好应在宪法文本中明确规定。

　　二是要正确看待宣誓的作用。宪法宣誓只是加强宪法实施、维护宪法权威的第一步。民国不太成功的实践告诉我们，维护宪法权威需要“言行一致”。宪法宣誓侧重于“言”的一面，意味着代表人民执掌权力的人民公仆对人民的一项庄严承诺。这一承诺是要兑现的，如果不能兑现，将直接损及政府的公信力，损及人民对宪法的信赖。习近平总书记指出：“宪法的根基在于人民发自内心的拥护，宪法的伟力在于人民出自真诚的信仰”。而要巩固宪法的根基，发挥宪法的伟力，不能光靠“言”的宣扬，同时也要注重“行”的保障，关键是完善宪法监督制度，使违反誓言的行为得到追究。因此，我们在设计誓词内容时最好要有违誓愿受制裁的内容，同时还要建立违宪审查制度，并在相关法律（如法官法等）增加对违誓行为进行制裁的内容。当然，这需要长期努力。

　　“人类的生命在于运动，宪法的生命在于实施”。2007年12月4日，时任最高人民法院院长的肖扬同志在《人民日报》上撰文时作了这一生动的类比。随着将来宪法宣誓制度的最终确立，我们一定会真切地感受到，确认人民权利、规范国家权力的宪法已经开始“运动起来”，开始走到人民的生活中来。

　　（作者系北京市朝阳区人民检察院检察官、中国人民大学法学博士）