编者按：党的十八届四中全会对依法治国重大问题做出了全面部署，为学习贯彻全会精神，最高人民法院咨询委员会将于11月3日召开第三十一次会议，会议前夕，本报特邀几位最高人民法院咨询委员会委员探讨如何改进法院工作，推进依法治国。

　　强化程序内监督 促进司法公正权威

　　（最高人民法院咨询委员会委员 周玉华）

　　加强和改进司法监督，是落实党的十八届四中全会要求、健全权力运行制约和监督体系的重要内容和必然要求，也是人民法院坚持司法为民宗旨、确保司法公正公信的内在需要和重要途径。

　　加强和改进我国司法监督首先要把重点放在程序内，通过改进、完善和落实程序内的各项监督制约机制，增强程序内监督的科学性、系统性、针对性和可操作性，激发其监督活力，提升监督效能。

　　强化程序内监督，首先要加强当事人的诉权制约。在制度层面上，要通过扩大当事人处分权，补强当事人程序选择权，合理配置当事人诉讼权利与法官程序控制权，构建起诉权与审判权相互制约的机制。

　　其次要加强审级监督。一是合理划分四级法院职能。进一步扩大基层法院一审管辖权，限缩中级法院的初审权；高级法院原则上应定位于上诉法院，主要审理上诉和再审案件；最高法院除办理部分具有重大法律适用意义的上诉案件和再审案件外，应立足行使司法解释权和加强案例指导工作，着重发挥统一法律适用和宏观业务指导职能。二是科学界定审级程序功能。突出一审程序在事实认定方面的中心作用，强化二审程序的法律适用审查功能，坚持审判监督程序的补充性和救济性定位，进一步规范和完善审判监督程序。三是规范上级法院对下级法院的业务指导，限制并逐步取消案件请示、提前介入等违背审级独立原则的习惯做法，尊重和支持下级法院独立行使审判权。

　　第三，要加强审判管理监督。一是抓好现有制度的落实。深化落实合议制度、审委会制度、人民陪审员制度等，切实将法律规定的现有制度落到实处，实现审判权的分化制约，特别是要切实落实好司法公开要求，将权力的运行放置在阳光下接受考验。二是利用好审判管理各项平台。完善层级管理，科学界定审判权与审判管理权，明晰各类主体的审判权监督制约和行政管理职责；完善流程管理，强化对案件重要节点和关键岗位的监督管理；强化案件质量监控，建立常态化的案件质量评查机制和科学的审判质效评估体系。三是加强上级法院对下级法院的审判工作宏观指导，通过加强司法解释、案例指导等工作，进一步规范法官自由裁量权，统一法律适用。

　　清除沟通障碍 提高司法公信力

　　（最高人民法院咨询委员会委员 吕伯涛）

　　提高司法公信力是全面推进依法治国的重大任务之一，司法公信力是建立在党委政府和社会大众与法院不断增强的信任关系之上的，是在司法互动过程中实现的。司法权是一种被动的、中立的裁判权，受到当事人的约束，也受到诉讼当事人以外的媒体、政府以及大众的广泛关注。司法要让社会和人民群众对每一个具体过程心悦诚服，就要落实党的十八届四中全会的要求，让司法工作主动接受社会监督评判，使司法公开成为沟通人民群众，引导社会评价的重要途径。一是要拓展司法公开的广度和深度，坚持可以公开的一律公开。要不断完善制度机制，严格落实已经建立起来的各项制度；要科学制定司法公开评价指标体系并分解细化，依法能公开的一律公开，尽量以看得见的、文明的方式来实现公平正义。二是要创新公开手段，不断适应传播方式的新变化。要注重科技手段的运用，创造条件加强科技法庭建设，推进裁判文书上网，通过庭审录播等方式及时让公众知晓案件进展情况，提高审判工作透明度。三是要转变公开思路，建立以受众为导向的司法公开体系。将司法公开与司法为民结合起来，通过推进法院网站、咨询热线、微博等司法便民平台建设，使老百姓足不出户就能享受司法服务、知晓案件办理情况，促进法治观念形成；将司法公开与依法执政结合起来，通过以案释法、送法进机关等形式，加强法院与党政机关间互动，帮助领导干部提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护社会稳定的能力；要用好各级媒体平台，突出抓好社会普遍关注的案件，针对关键问题和公众心理特点，主动、全面、深入地开展司法宣传，引导正面社会评价。四是要重视司法公开在监督司法权中的作用。司法权是否正常运行，离不开多种监督；而监督权的主体，并不能保证自己的监督意见是公允的，同样需要接受监督。因此，可以充分运用司法公开，将各监督机关、领导个人对于法院办理的个案的监督意见，纳入案件正卷，允许双方当事人查阅，使司法权和监督权同时公开在“阳光”下。

　　推进和完善涉诉信访改革工作

　　（最高人民法院咨询委员会委员 赵郭海）

　　涉法涉诉信访工作改革是贯彻十八届四中全会精神的一项重要工作，也是2013年1月全国政法工作会议确定的政法工作“四项改革”之一。针对当前工作存在的问题，应该立即着手建立和完善以下几个方面的制度，确保涉诉信访改革工作顺利推进。

　　第一，建立完善审判运行机制提升案件质量效果。积极从制度、机制、管理、队伍等多方面入手，持续推进公正司法司法为民，从根本上预防和减少涉诉信访案件发生。充分发挥申诉申请再审和审判监督工作的主动纠错功能，把听证程序适用到申诉申请再审案件和涉诉信访案件审查过程之中，广泛吸收人大代表、政协委员、行政机关、社会团体代表、法学专家、律师代表、普通群众等社会各界人士参加或者旁听听证过程，公开听证审查的依据和处理结果，提高申诉申请再审案件和涉诉信访案件处理结果的社会公信度和认同度，使绝大多数矛盾纠纷通过一审、二审、申诉审查以后得到化解。

　　第二，建立完善涉诉信访案件终结认定标准。建议规定对当事人案件终审后不服裁判结果，但又不按法定程序提起申诉或者申请再审，或者超过法定期限提起的，或者检察机关已经作出不抗诉决定的，可认定诉讼程序终结。在认定终结标准上，只要依法走完了法定程序，作出了最终结论，或者没有正当理由放弃法定救济权利、不走法定救济渠道的，也可认定案件终结。

　　第三，建立完善涉诉信访案件退出交办机制。按照“对于已经穷尽法律程序的案件、经过中央或省级政法机关审核终结的案件，依法不再启动复查程序。对于已经终结的案件，由相应的政法机关报请同级信访联席会议协调，交地方党委政府及基层组织落实教育帮扶工作”的涉法涉诉信访改革工作要求，对于终结案件的审核认定机关、程序、报送单位、具体交送机关、交送方式等尽快研究出台具体办法，确保涉诉信访案件出口畅通、化解处置责任明确可行。

　　第四，对非访行为的处置出台法律规范意见。提升处置依据的法律层次，最低用行政条例的形式明确处理的实体依据和程序规定，最终上升到治安管理处罚法立法的层面予以规范。要尽快出台处置此类行为的具体办理办法，明确通报、移交、证据固定、责任划分等内容，以更好地发挥政法机关在打击此类行为中的协作作用。可以试点由公安机关在辖区法院内设立警务室，以提高法院和公安机关联合处置此类问题的及时性、有效性。

　　第五，尽快出台检察建议案件办理规定。最高法院、最高检察院要在充分调研的基础上，尽快出台检察建议办理的制度规定，明确办理部门和办理程序，尽快实现此类案件办理过程的规范化。同时要尽快建立法院和检察机关涉诉案件处置的信息共享平台，进一步规范涉诉信访秩序，避免重复审查，提高工作效率，节约司法资源。

　　全面推进司法文明建设

　　（最高人民法院咨询委员会委员 张文显）

　　贯彻十八届四中全会依法治国的精神，要大力推进司法文明建设。司法文明是现代政治文明的核心内容和主要标志，也是社会文明的基本标志和重要保障。

　　推进司法文明建设，一要探索科学的司法理论。科学的司法理论是司法文明的思想源泉，也是司法文明建设的理论指南。回顾和总结中国特色社会主义司法道路，在此基础上，加快形成中国特色社会主义司法理论体系，增强司法理论对司法实践的指导性，提高中国特色社会主义司法理论体系在世界司法理论和实践当中的话语权。二要建构先进的司法制度。先进的司法制度是司法文明的根本保障。要善于吸收借鉴中华传统司法文化的优秀基因和人类社会司法制度的优秀成果，积极回应人民群众的司法需求，深化司法体制机制改革，不断完善和创新中国特色社会主义司法制度。三要促进公正的司法运作。公正的司法运作是司法文明的轴心和基石。司法的公正性也依靠有效的监督，要完善以党委督促监督和纪检监督、人大法律监督和工作监督、政协民主监督和广泛的社会监督、司法机关之间互相监督为一体的监督体系，把司法运行置于合法有效的监督之中。四要培养卓越的司法精英。卓越的司法精英是司法文明的人力和智力支撑。要进一步推进司法精英化建设，提升职业能力、锻造职业精神、培养职业自律；同时进一步深化司法人才培养机制改革和政策创新，培养造就大批具有执著信念、优良品德、丰富知识、过硬本领的高素质司法卓越人才，努力建成具有独特职业意识、职业技能、职业道德和职业地位的司法职业共同体。五要培育理性的司法文化。理性的司法文化是司法文明的社会基础。要在全社会深入开展司法文明的宣传教育，弘扬社会主义法治精神和司法理念，努力形成全社会理解司法、认同司法、信任司法、善用司法、支持司法、维护司法公正和权威的良好司法文化。

　　救助基金制度化解执行难困境

　　 （最高人民法院咨询委员会委员 高勇）

　　执行救助基金制度是建设中国特色社会主义法治体系的一种探索，是践行群众路线，贯彻司法为民宗旨的具体体现，也是人民法院为了化解执行难问题，解决部分当事人赢了官司拿不到钱亟须医疗救治和生活困难的现状而建立的一项制度。建议通过国家立法，建立执行救助基金制度，并对被救助的对象、救助标准和操作程序等做出统一规定。

　　第一，通过立法对执行救助基金的管理和使用做出统一规定。尽管我国许多地方法院在司法实践中对执行救助都做出一些规定，但目前缺乏国家立法层面对该制度做出的统一规定。对此，建议国家相关部门可以进行调研，在总结各地做法和规定的基础上，起草相关法律规定，建立健全执行救助基金制度。

　　第二，设立司法救助基金专门账户，确保基金充足、专款专用、良性循环。针对目前我国救助资金不能定时补充的问题，建议设立司法救助的专门账户，拓宽司法救助基金的来源渠道，初始救助基金由省(市)级财政部门做出预算，统一由省(市)财政拨款，专款专用。

　　第三，救助基金的使用原则和申请、审批、发放程序。使用原则为：严格审批、按需使用、因案制宜、动态管理。使用程序为：申请人申请时需提交执行救助基金申请书、身份证明、所在基层组织出具的证明权利人及其家庭成员经济困难的材料以及人民法院认为需要提供的其他材料；受理执行案件的法院执行机构对当事人提供的材料进行核查，必要时对申请人进行调查；原执行法院认为符合救助标准和条件的，将所有材料报上级法院审批；经上级法院审批后，受理法院通知申请人到救助基金管理部门领款；申请人持法院批准文书到民政局领取救助基金时，同时与民政部门签订债权转移协议和继续提供被执行人财产线索承诺书后方能领款；受理法院按法律规定对案件予以结案。

　　第四，增强对实施执行救济基金制度的监管。建议在法院外设立或规定专门的机构来具体操作执行救助基金的运行，同时纪检监察和审计部门也要定期对执行救助基金的运行及发放进行监督、检查。

　　执行救助决策机构主要负责救助基金发放决策和作出司法建议决策，建议执行决策机构设在人民法院。救助实施机构主要负责救助的实施，救助辅助机构主要负责救助事项的协助，主要是财政局负责救助原始基金预算和划拨，红十字会、民政局等机构负责协助筹措救助基金。

　　第五，对被执行人追偿和救助的具体路径。对符合条件的被执行人的帮助，主要通过司法机关的司法建议实现。通过司法建议的指引，监狱的减刑假释、民政局的社会救济、社保部门的低保发放、劳动部门的劳务信息提供、银行的信用贷款、税务部门的税收优惠等渠道，旨在对鼓励被执行人主动履行债务。同时也可参照国外的有关做法，通过设立“义工”制度，使被执行人在不影响正常工作的前提下，利用业余时间定期参加社会义工劳动，以此抵偿国家为其垫付给申请人的救助金。

　　从法官形象上体现公正公开

　　（最高人民法院咨询委员会委员 王振华）

　　法官的素质和品德是公正司法的前提和保障。各级法院应按照正规化、专业化、职业化要求，建设一支高素质的法官队伍，为司法公正公开提供组织保障。

　　在队伍建设中坚持正确的政治方向，就必须致力于队伍素质的提高，各级法院应该培养造就五型法官：一是学习型法官，通过学习不断提高政治素质和文化修养。二是专家型法官，通过开展各种培训提高法官的综合司法能力。三是忠诚型法官，培养和教育法官忠于党、忠于国家、忠于人民、忠于事业、忠于法律。四是廉洁型法官，要做到明明白白审案、干干净净司法、堂堂正正做人。五是服务型法官，做到为大局服务、为人民服务、为社会和谐服务。

　　提高法官做群众工作的能力。实践表明，做群众工作的能力是一种更高水平的司法能力。因此，各级法院教育培训要将提高法官的群众工作能力作为一项重点内容。通过资深法官传、帮、带和岗位练兵等多种形式向刚刚走上工作岗位的年轻法官传授司法经验，提高年轻法官熟悉民情、了解民意、消解民怨的综合能力。要鼓励新加入法院队伍的大学生到基层审判一线锻炼，到处置信访案件的第一线工作，到案件较多、矛盾集中的地方增长才干，使每一名法官不但是优秀的法律工作者，还是优秀的群众工作者。

　　改进司法作风。审判作风事关人民法院的整体形象。人民法院要通过强化教育、加强规范、严格责任、组织竞赛活动等方式，切实解决少数干警群众观念不强，群众感情淡薄，不注重做群众工作；工作责任心不强，漠视群众利益和诉求，办案质量效率不高；不严格遵守法定程序和审判纪律，执法办案随意性较大，司法行为不够规范廉洁；不遵守司法礼仪，不注重文明司法，司法形象不佳等问题，让人民群众感受到法院的新变化、新面貌、新形象。

　　狠抓廉政建设。通过持续不断的警示教育和正反两方面典型教育，强化干警自律意识。坚决查处法官滥用职权、贪赃枉法、腐化堕落和严重失职等行为，时刻为干警敲响遵纪守法的警钟。通过聘请执法监督员，组织人大代表明察暗访，邀请人大代表、政协委员旁听庭审等形式主动接受各界监督。

　　完善司法人才保障机制。当前法官工作呈现“三高一低”的特点，即高风险、高压力、高强度，低待遇，致使一些基层法院出现法官断档、青黄不接等现象。在有的少数民族地区法院，缺少双语法官。因此，亟待加强法官的职业保障，给予法官较高的待遇，维护应有的职业尊荣。