【案情】　　

　　公民甲为A公司股东。2013年5月，某法院收到起诉人甲的起诉状称，2011年6月30日，被起诉人某市工商行政管理局做出《A公司变更登记决定书》，将A公司的法定代表人由乙恢复为丙，并于2011年10月8日重新颁发公司《企业法人营业执照》，载明的法定代表人为丙。丙因涉嫌职务侵占犯罪，于2012年8月被公安机关网上通缉，现仍被公安机关采取取保候审的强制措施。根据《企业法定代表人登记管理规定》第四条第（二）项的规定，丙已经丧失担任公司法定代表人的资格，实际也无法继续履行法定代表人的职责，A公司处于失控状态。作为A公司的股东，利益无疑正遭受损害。2012年9月12日，针对A公司未及时申请办理法定代表人变更登记的情况，起诉人依据《企业法定代表人登记管理规定》第八条、第十二条、第十三条的规定，向被起诉人进行了举报。被起诉人经调查，确认起诉人所举报的情况属实，于2012年11月26日向A公司发出了《责令办理企业法定代表人变更登记通知书》，责令A公司“自接到本通知之日起60日内向我局申请办理法定代表人变更登记，逾期不办理，我局将按有关规定处理。”但时至今日，A公司并未按被起诉人通知的要求申请办理法定代表人变更登记，被起诉人也未依法作出处理。《企业法定代表人登记管理规定》第十二条规定：违反本规定，应当申请办理法定代表人变更登记而未办理的，由企业登记机关责令限期办理；逾期未办理的，处1万元以上10万元以下的罚款；情节严重的，撤销企业登记，吊销企业法人营业执照。据此，起诉人认为，被起诉人对A公司不申请办理法定代表人变更登记的行为没有及时作出处理的行政不作为明显违法。请求法院：1、确认被起诉人对A公司逾期不申请办理法定代表人变更登记的行为未及时进行处理的行政不作为行为违法。2、判令被起诉人对A公司逾期不申请办理法定代表人变更登记的行为作出处理。

　　【分歧】

　　关于起诉人是否具有原告主体资格，该案形成两种意见，倾向性意见是起诉人不具有原告资格，应裁定不予受理；少数意见认为起诉人具有原告资格，应依法予以受理。

　　倾向性意见的主要理由是，首先，起诉人所述“利益正遭受损害”，并不具体指向是何种利益、正在遭受什么样的损害？属于表述的事实不明；其次，不能说明工商局未对A公司行为及时作出处理与起诉人所述“利益正遭受损害”之间有直接的关系，即无“法律上的利害关系”，故起诉人不具有原告主体资格，应裁定不予受理。

　　少数意见的主要理由是，起诉人认为具体行政行为侵犯其合法权益的，只要起诉人认为其与具体行政行为有法律上利害关系的，就可以依法提起行政诉讼，至于其理由是否成立，应在案件审理中予以查明后作出裁判认定。

　　【评析】

　　行政诉讼原告资格是指行政诉讼的身份条件，在本质上是指起诉人与行政主体的行为或不作为或所争议的行政法律关系的利害关系。我国法律、司法解释有关行政诉讼原告资格的规定主要有两条，一是《中华人民共和国行政诉讼法》（以下称《行政诉讼法》）第四十一条第（一）项规定：“原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织。”二是《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下称《若干解释》）第十二条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”根据上述规定，行政诉讼原告资格的核心要素可以概括为三个：一是“认为“；二是“法律上的利害关系”；三是“合法权益”，而司法实践中的分歧主要体现在“法律上的利害关系”上。

　　“法律上的利害关系”是指起诉人与被诉行为之间存在直接利益关系，这种直接利益关系是基于具体的法律关系而产生的。可见，利害关系的前提是有具体的法律关系。

　　“无利益则无诉权”是行政诉讼法的重要理念。对法律上的利害关系不能孤立地理解。《若干解释》第一条将“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”排除在可诉的具体行政行为之外，意味着可诉的具体行政行为必定对相对人的权利义务从产生实际影响。因此，笔者认为，可以将“具有法律上的利害关系”解释为对行政相对人权利义务产生实际影响。这种实际影响，应当包括积极（不利）影响和消极（有利）影响两种情况。也就是说，如果行政主体的行为对行政相对人的合法权益造成了不利影响，原告资格方可具备。

　　根据《行政诉讼法》第四十一条和《若干解释》第十二条规定，起诉人必须与被诉具体行政行为有行政法上的利害关系，否则不具备原告主体资格。同行政诉讼法规定的“有事实根据”的要求不同，法院必须首先对起诉人有无主体资格予以严格审查。“与具体行政行为有法律上利害关系”，是指行政机关的具体行政行为对公民、法人或者其他组织的权利义务已经或将会产生实际影响。可见，这种利害关系必须是一种已经或者必将形成的关系，不能仅是事实上、不确实的，而必须是法律上、已经确定或者必将形成的权利义务关系。

　　综上，对于前述案例，笔者同意案件倾向性意见，工商部门并未与起诉人形成直接的法律关系，申请变更法定代表人的主体是A公司，工商部门的行为未对起诉人产生直接的利益关系，况且公司未主动申请变更登记，对起诉人没有造成不利的影响，反倒是起诉人坚持要求对自己投资的公司进行行政处罚，显然不符合常理。从司法实践来看，少数意见的理由如果成立，并认可起诉人的起诉资格，相关问题更难解决。首先，如认可黄某的利害关系，同样要认可其他股东，从程序上是将他们全部列为第三人参与诉讼，还是列为共同原告，如果是共同原告，一旦他们诉讼意见不一致则难以处理；其次，公司与所谓的不作为必然有利害关系，也应作为第三人参与诉讼，这时候如果公司法定代表人及部分股东的要求与起诉人意见不一致，也必然导致案件裁判陷入困境。故笔者认为本案起诉人与被诉行为不具有“法律上的利害关系”，对其诉讼请求，法院应裁定不予受理。

　　（作者单位：江苏省淮安市淮阴区人民法院）