近年来，因为国家对农村土地政策的变化，农民可以因土地获益，在这种国家大力贯彻农村保障发展的大背景下，农村土地不再是农民生活的唯一依靠，农民逐渐从土地的束缚中解脱出来，因农村土地流转、拆迁、收益分配等原因引起的涉农村土地权益纠纷增多。如何处理好涉农村土地权益纠纷案件，成为法院面临的一个难题。为依法主动服务大局，积极参与社会治理创新，维护社会农村发展稳定，江苏省盐城市中级人民法院以近三年来涉农村土地权益纠纷案件为研究样本，详细分析当前涉农村土地权益纠纷案件特点，深入剖析纠纷形成症结，提出纠纷预防与化解对策建议。

　　一、近年来全市涉农村土地权益纠纷案件的基本情况

　　经统计，2011年至2013年底，盐城市两级法院共受理一、二审涉农村土地权益纠纷案件999件，其中一审案件达895件，总体呈增长态势，年均增长率为76.16%，是历史上该类案件数量增长最快的时期。各基层法院之间因地域、所在地区经济发展水平等差异造成涉农村土地权益案件的组成和态势不尽相同，如建湖法院年增长率为122%，而射阳法院受理案件数量却逐年减少。

　　1、案件分类情况

　　涉农村土地权益纠纷案件类型按土地性质可分为农村土地承包经营权纠纷、农村宅基地使用权纠纷、农村建设用地使用权纠纷以及农村房屋买卖纠纷等，其中农村土地承包经营权纠纷占比重最大，上诉率也较高。

　　按照案件争议焦点又可以分为：确权纠纷、流转（转让、转包或出租）纠纷和排除妨害（侵权）纠纷。

　　2、案件分布情况

　　按照地区分布为：东台法院91件，滨海法院31件，盐都法院93件，射阳法院182件，响水法院9件，建湖法院116件，亭湖法院39件，大丰法院315件，阜宁法院19件。

　　按照审级分布为：基层法院一审案件895件，市中院二审案件104件，案件数比值为8.6﹕1。

　　二、关于全市涉农村土地权益纠纷案件的特点及成讼原因

　　（一）存在特点

　　1、案件的数量呈增多趋势。从上述统计数据可以看出，我院受理的涉农村土地权益纠纷案件是逐年增多，特别是2013年度增加幅度明显。

　　2、案件数量多数集中在基层法庭，涉农村土地权益纠纷案件90%以上由基层法庭审理。纠纷类型呈现多样化，由此累积的社会矛盾也不断增加。案件类型多数集中于农村土地承包经营权纠纷，达到67%的比例。

　　3、案件形成的原因增多。涉农村土地权益纠纷案件的产生原因除了制度原因之外，还不断出现了土地增值、农村房屋的添附行为以及拆迁补偿等其他因素，造成了案件处理难度系数增大。

　　4、纠纷时间具有较强的季节性和规律性。由于当事人外出务工人员较多，农忙季节回家时因土地使用而发生纠纷，如一方会阻止另一方收割播种，甚至抢收抢种，从而导致起诉时间聚集。

　　5、案件处理结果具有规律性。每一件涉农村土地权益纠纷案件均关系到案件当事人的切身权益，当事人提起诉讼的目的是为了明了权属，解决矛盾，在审理中也往往会表现出协商解决的意愿，实践证明该类纠纷案件调撤率较高，但是部分当事人撤诉后会出现信访，判决后上诉率亦较高。

　　6、纠纷化解难度较大，易引发群体性事件。一般诉至法院的涉农村土地权益纠纷的当事人对抗情绪大，矛盾化解难。由于土地的历史情况及当事人举证能力问题，当事人服判息诉很难，如建湖法院高作法庭审理的卜以康等起诉高作镇政府土地承包经营权流转合同纠纷案件。

　　7、案件易受政策影响。涉农村土地权益纠纷不同于其他民事纠纷，受国家三农政策的影响较大，且缺乏相应制度约束，加之权益分配关系混乱等，当关于农村土地政策发生改变时，容易产生大量纠纷。

　　（二）成讼原因

　　1、农民法律意识淡薄，文化水平较低，对相关法律法规、政策学习理解不透彻、掌握不全面，在处理土地流转过程中不严谨。如部分农民未经许可擅自转让或扩大土地的使用范围、改变土地的用途，形成纠纷。

　　2、随着土地惠农政策的施行，农民赖以生存的土地增值了，农民从土地上获得的收入也显著增多了，部分农民受利益驱动，见有利可图，即主张收回而形成了矛盾。

　　3、村民委员会在承包或流转过程中操作不规范，未履行交接手续，流转登记台账混乱，管理不到位。有些村组干部甚至在法律文书己明确当事人土地经营权范围的情况下仍不按照法律文书的规定发放种粮补贴或征地补偿费，从而产生矛盾纠纷。

　　4、政府组织管理存在缺位，在复核调整土地时发新证未收旧证，导致两证发生矛盾，还有部分农村土地权属不明，四至不清，面积不准，致使相关利益主体之间发生纠纷。

　　5、因征用形成产权争议。如我市盐徐高速等道路途经辖区对路经农田征用补偿，新旧承包人都认为是补偿费的所有人而发生争议。又如因建道路取土征用承包田，后未用又未及时发还给原承包人，被他人耕种，形成纠纷。

　　6、涉农村土地隐形交易市场的发展。农民为了享受土地增值效益，会规避法律接受交易，从而导致涉农村土地隐形交易市场不断发展，这些隐形市场和暗地交易大都缺乏法律规范，也缺乏管理，极易产生诉讼。

　　7、相关法律法规规定不明确，缺少配套政策。如土地流转不规范引发的纠纷，外迁、抛荒农户重新要地引发的纠纷，外嫁女或者离婚后未迁出本集体的农户因土地权益产生纠纷，因征地安置补偿引发的纠纷等。

　　三、全市法院审理涉农土地权益纠纷案件遇到的主要问题及经验做法

　　（一）在审理中遇到的主要问题

　　1、审判难度压力大

　　一是案件事实认定难。当事人法律知识欠缺，往往没有证据意识，感情用事、偏执死理，对自身主张不能提供有效证据，给案件事实认定带来一定难度。

　　二是调查取证遇瓶颈。大多村级组织对农村土地管理不到位，土地登记造册并不健全，遗失残缺的情况时有存在，对于当事人举证及法院的调查取证工作造成很大的困难。

　　三是法律适用难度大。涉农村土地权益的法律规范繁多，在审判实践中，一些涉农土地权益纠纷案件普遍存在根源性问题，导致法院在适用法律时难以找到利益平衡点。

　　四是法官知识结构欠缺。许多承办法官不了解农村具体情况，缺乏农村生活知识储备和处理技巧，尤其在审理案件时对于涉案农村土地的历史背景和现实矛盾往往会考虑不周。

　　2、案件复杂因素多

　　一是主体老弱病残困。许多原承包者当初撂荒有的因病，有的因外出打工，而后任承包者亦靠种田为业，且大多是中老年人，文化层次低，爱钻“牛角尖”。

　　二是矛盾起因时间久。许多纠纷发生在田地让出10多年后，由于年代久远，部分知情人己外出甚至去世，而登记账册有时记载不全，登记不规范，甚至遗失。

　　三是对立情绪大。土地是农民赖以生存的根本，当事人双方往往互不相让，寸土必争，部分案件除涉案当事人外还有当地家族参与，矛盾易激化。

　　四是群体效仿度高。由于个案有较强的示范效应，往往一案处理不及时或者不慎重，会引起一连串类似案件发生，易引发群体性矛盾，给稳定工作带来压力。

　　3、实际问题解决难

　　一是涉农村土地权益方面的法律法规不够全面，很多规定过于笼统，可操作性不强，缺乏现实指导性，法院对于涉案法律适用法条的理解也有分歧。

　　二是由于相关政府或单位组织对某些群体性个案的介入，法院对于此类案件主要采取调解方式，尽量促使双方当事人达成调解协议，若调解不成予以裁判也往往是过多注重社会效果而轻视法律效果。

　　三是案件审理过程中遇到的实际问题繁多，如农村土地承包经营权的继承、确权问题，撂荒回转、再转或代种问题，新旧两证以及程序适用问题等。又如农村土地征用补偿款纠纷、城郊结合部房屋被拆、土地被征用引发的农村房屋买卖纠纷等。还有诸如原农民变为城镇户口，后又回到农村购买宅基地;农村集体土地上房屋交付后，出让方返还，买卖合同效力如何认定等等。

　　（二）审理中的经验做法

　　由于涉农村土地权益纠纷案件比较复杂，办案周期也相对较长，为更好地处理此类案件，全市法院主要采取了下列几种措施：

　　1、加强法律宣传教育。两级法院通过积极开展农村土地法制宣传，教育村民知法守法，自觉运用法律武器保护自身合法权益，有效防止土地矛盾尤其是群体性事件的发生。如大丰法院采取巡回审理方式，借助一些典型案件加强普法宣传，将庭审过程打造成向人民群众输送法制意识和法律知识的纽带。

　　2、兼顾历史现实权益。在目前城乡人口流动加大、居住区域界限打破、城乡一体化的大背景下，由于相关部门监管不力、农村集体经济组织相对涣散、土地市场价格上扬以及房屋拆迁补偿利益的驱动造成了目前涉农村土地权益纠纷案件的大量产生，两级法院实事求是地考虑到上述背景及历史成因，结合法律政策限制集体土地流转的现实性，树立“有利于妥善解决现有纠纷，有利于规范当事人交易行为”的指导思想，综合权衡各方利益，注重判决的法律效果和社会效果，起到了制约农民审慎处分自身权益的积极效果。

　　3、强化审判职责功能。由于土地关系农民根本权益，两级法院在审理中注重充分了解政策演变，准确厘清矛盾根源，本着保护土地承包经营人、使用人和权利人的原则，倾向于采纳更具规范性的书面证据，在无证据可供衡量时倾向于保护实际使用人的利益，尽量不让农民失去土地及其上附属的房屋，还注意适当引导和释明，以确保事实查明判决准确。如建湖法院采取对复杂案件当事人庭后回访的方式，听取其建议，以改进办案方法。

　　4、多方协调解决纠纷。两级法院尤其各人民法庭注意通过地方政府及其村组、司法所加强对涉农村土地权益纠纷的调解力度，平衡双方利益，力争做到案结事了。全市构建了诉前调解为主导、诉中调解为辅助、诉后执行和解的司法模式，以多管齐下、多方并用的方式解决纠纷。如大丰法院还开展了“1+5”庭所共建对接机制用于解决农村土地纠纷案件取得了良好效果。

　　5、强化土地管理建议。因客观存在土地管理不规范等客观情况，法院通过各种方式建议政府相关部门及村委会加强农村土地管理，依法搞好土地的划界、规划等工作，依照规定及时办理确权等有关手续，督促消除土地纠纷隐患。

　　四、对于全市涉农村土地权益纠纷的对策及建议

　　（一）加大立法力度，提供法律依据

　　1、完善修改土地权益的相关立法，细化过于笼统的法律法规，删除重复规定的法律条文，重新界定存在冲突的法律条文的法律效力，对存在的法律漏洞及时进行补充规定。

　　2、在涉农村土地权益保护制度中增加向农民倾斜的可操作内容。“改造传统农业，使其对经济增长做出重大贡献的关键在于改造对农业投资所采取的方式，即用刺激的办法去指导和奖励农民，一旦有了投资机会和有效的刺激，农民将会点石成金”[1]。农民对于影响其收入流的刺激反应灵敏。各项涉农村土地权益制度则是影响农民权益和农村土地流向的制度，制度的有效性取决于是否能够让农民在收入流方面获得与制度初衷一致的刺激，所以应增加保护农民土地权益的具体制度。

　　3、规范土地权益流转的登记手续，建立流转登记公示制度，针对土地权属不明的案件，需以政府确权为前置程序，否则法院无受理权限。

　　4、国家对农业进行补贴的依据是农地,初衷也是鼓励农民种地得实惠，但实际中却出现了有地得补贴、种地无补贴的矛盾。因此, 应当倡导种地者得补贴，可以将基于农地的补贴改为对农业经营者的补贴。

　　5、国家以及当地政府应建立完善的土地收益分配机制，协调各方利益关系。正确处理好农村集体经济组织与农村土地使用权人的利益分配关系，对于所获权益应合理分配。对于农村集体经济组织所获得的土地权益，在用途上加以规定，强化土地登记制度。

　　（二）加强法制宣传，拓宽守法广度

　　1、各级组织应联合开展各种涉农村土地法律的法制宣传，营造良好的舆论氛围，提高农民及基层村委会干部的法律意识和法制观念，使农民在切身权益受侵害时能依法维权。

　　2、村组干部在纠纷处理中往往举足轻重，他们既熟悉当事人的人脉关系，又能提供根册和丈量田块，更是法律法规的直接宣传员，故法院应加强与村组的工作联系，为妥善处理案件提供助力。如盐都法院每值农忙时节便组织基层人民法庭和乡镇农经部门联合召开村民调主任土地承包纠纷会办会便是好举措。

　　3、我市或县级人民政府应结合我国《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》的规定，就农村土地承包仲裁委员会及调解机构的设立程序及职能予以广泛宣传，充分发挥仲裁或调解机构的作用，使涉农村土地权益纠纷得以先行和解或仲裁，尽可能地避免该类案件成讼，同时降低农民的涉诉风险。

　　4、针对判决生效的案件，法院应对当事人加强教育和疏导工作，要求其尊重法律，自觉履行，尤其对拒不执行法律文书的后果更应宣传说解到位，以维护权利人的合法权益。

　　（三）规范组织行为，尽力化解矛盾

　　1、对矛盾尚未激化，特别是对那些没有法律法规和政策规定依据的承包流转纠纷，应通过调解组织民主协商，妥善化解矛盾。

　　2、地方政府应抓好农村土地管理，及时办理土地确权等有关手续，规范农村土地的承包、流转、审批等行为。加强权利保护，惩治失信行为，尽力使农村土地矛盾从源头上得以化解。

　　3、加强农村当地组织调解工作，加强调解力度，尽量化解矛盾，解决纠纷，避免矛盾激化。调解时要充分发挥村委会等基层组织的作用，有效利用其他社会资源，齐心协力，化解纠纷。

　　4、当事人之间以土地转包、出租、互换或者其他方式流转承包土地，乡镇土地管理部门应提供统一文本格式的流转合同，并且指导签订合同。倡导健全农村土地承包经营权流转情况登记册，准确记载流转情况，做到流转合法，流转有据。

　　（四）发挥法院职能，加强权益保护

　　1、法院处理此类案件应坚持以农民为本的原则，保护农民合法权益与维护农村大局稳定的统一，坚持细致、公正审判，并加强对农村基层调解组织的业务指导。

　　2、法官不仅要了解农村和农民的生产、生活状况，也要加强法律知识储备，同时培养审理技巧和积累审判经验。审理中，也要充分发挥农村基层组织作用，有效利用其他社会资源，尽可能查明案件事实，定分止争。

　　3、涉农村土地权益纠纷的形成一般都带有政策调整的印记，法官在认定事实时，既要看到现时的矛盾，也要重视历史的原因，综合分析认定，既要适用相关法律的规定，还要执行党在农村的政策，需坚持正确的司法原则。

　　4、涉农村土地权益纠纷案件的成因比较复杂，当事人证据意识和举证能力一般较差，法院一方面要按照农村实际，注重经验法则的运用，另一方面也要在遵从证据规则规定的前提下，适当增加依职权调取证据的力度，尽可能符合客观真实。

　　5、法院应在涉农村土地权益纠纷案件的审理过程中，认真审查涉案法律关系等实体问题，也要注重对于程序方面问题的审查与运用，如当事人应否追加、如何适当有效地运用释明权的问题等，争取让涉案的农民在判决结果上获得满意，也能让他们感受到公正公平的法律尊严。

　　6、法院应将案件审理中遇到的新情况、新问题及时向地方党委、政府及农村基层组织提出司法建议书，促使相关部门加强和改进农村土地工作，以长远的眼光解决突出问题。

　　7、法院要依法发挥自身的调控作用，树立正确的法律导向，协助基层组织和相关农民当事人，强化法律意识，尊重农民的自主权，在审理案件过程中杜绝不顾条件、不顾农民意愿和侵犯农村土地权益的做法。同时法院还要配合其他相关职能部门，共建联动机制，加大执行力度，由多部门共同配合规范和完善涉农村土地权益行为。

　　（作者单位：江苏省盐城市中级人民法院）