编者按

　　在2014年上半年的最后一天,中共中央政治局审议通过了《深化财税体制改革总体方案》。在全面深化财税体制改革的总体布局中,预算改革无疑扮演着“开路军”的角色。而实施全面规范的预算公开制度则是预算改革的基础。改进预算管理制度,建立全面规范、公开透明的政府预算制度,是今年财政部推进深化财税体制改革的重头戏。此举旨在进一步硬化预算约束,规范政府行为,实现有效监督,提高资金效益,真正把预算分配权关进制度的笼子,使政府预算在阳光下运行。

　　记者万静

　　7月4日,财政部部长楼继伟在接受媒体采访时提出,要把建立透明预算制度放在预算改革的首位。实际上,《法制日报》记者经过梳理统计发现,从2013年年底开始到2014年6月底,财政部密集发文,基本上是以每月平均两个部委文件的频率,推出各类大力推进预算公开的相关文件通知。从预决算的公开内容、公开范围、公开对象以及公开力度等各方面,财政部正全力部署打造着预算透明的改革构架,揭示出今年财政公开力度将大于以往,不断向打造阳光财政目标靠近的决心和气势。

　　预决算全部细化到项级科目

　　进一步细化预决算公开内容,是财政部在推进透明预算改革中强调最多的一项。

　　在今天3月初的全国两会上,由财政部向全国人民代表大会作的报告提出:“政府支出预决算全部细化到项级科目,专项转移支付预算细化到具体项目。扩大部门预决算公开范围,除涉密部门外,中央和地方所有使用财政拨款的部门均应公开本部门预决算。”　

　　3月18日,财政部发出通知强调,今年要进一步细化地方政府预决算公开内容,政府预决算全部细化到支出功能分类的项级科目,专项转移支付预决算细化到具体项目。这预示着预算透明制度改革已经在地方开始全面展开。

　　今年两会后,财政部在2013年的政府信息公开年度报告中披露,在2013年教育、科学技术等7个重点领域的支出已经细化公开到项级科目。在此基础上,2014年除涉密内容外,中央部门预算全部公开到支出功能分类的项级科目。

　　据了解,我国《政府收支分类科目》中支出功能分类科目分为类、款、项3个级次。今年的中央预算公开到项级科目,意味着政府支出预算已经按照最底层科目公开。将专项转移支付预算按照每一个具体项目向社会公开,更加体现了中央政府打造阳光财政的力度和决心。

　　凡财政拨款部门单位都要公开

　　今年3月18日,财政部发布的《关于深入推进地方预决算公开工作的通知》指出,“扩大地方部门预决算公开范围,除涉密部门外,地方所有使用财政拨款的部门均应公开本部门预决算；政府预决算全部细化到支出功能分类的项级科目,专项转移支付预决算细化到具体项目。”

　　这份通知明确,各级财政部门负责本级政府预决算公开,各部门负责本部门预决算公开。特别是所有使用财政拨款安排“三公”经费支出的部门和单位都应公开财政拨款“三公”经费预决算。

　　对此,财政部财科所副所长白景明曾向记者表示:“现在有的省本级都只公开到类、款,通知要求预决算要公开到支出功能的项级科目,另外要求省对下的转移支付资金要细化到具体项目上,这都是有突破性的,细化程度大幅度提高。”

　　中国政法大学法治政府研究院副院长王敬波教授分析指出,这份通知出台的“背景”有两个:首先是各级政府预决算公开的时限通常为预决算批准(批复)后20个工作日内。按照今年地方召开两会的时间推算,公开时间窗口已经临近。财政部及时提醒,也是意在防止少数部门耍赖爽约。其次,我国财力支出是下沉的,80%左右的财政支出在地方政府,地方支出的大头又在市县一级,省本级的支出也不大。此前,中央预算越来越详尽,而地方预算则成了最大的“硬骨头”和“深水区”,财政部对此发力,也算有的放矢。

　　三公经费增减须说明原因

　　2014年1月3日,元旦刚过,财政部、中组部、国家公务员局就联合印发《中央和国家机关培训费管理办法》,剑指三公经费的预算控制。该办法规定,培训费实行综合定额标准控制。紧接着在1月7日,财政部又对外公布了修订后的《因公临时出国经费管理办法》。

　　新办法规定,出访团组实行计划审批管理。各地区各部门各单位要认真履行因公临时出国计划报批制度,严格控制因公临时出国团组人数、国家数和在外停留天数。不得安排照顾性和无实质内容的一般性出访,不得安排考察性出访。因公临时出国经费全部纳入预算管理,严控因公临时出国经费总额。

　　3月18日,财政部发布通知提出,各级财政部门公开本级“三公”经费财政拨款预算总额和分项数额,对增减变化的原因进行说明。同时“三公”经费决算公开要细化说明因公出国(境)团组数及人数,公务用车购置数及保有量,国内公务接待的批次、人数、经费总额,以及“三公”经费增减变化原因等信息。地方预决算公开的时限为预决算批准(批复)后20个工作日内,公开时间应保持一致,每年集中时间将政府预决算、部门预决算及“三公”经费预决算等内容向社会公开,力争一天内公开完毕,各省原则上应于每年10月31日前完成。“三公”经费预决算随同部门预决算一并公开。

　　对此,中央党校教授林喆认为,“三公”经费中对于公务用车购置和运行的细化规定以及对因公出国的经费预算的细化规定,更加明确了国家的反腐方向,也意味着我国向预算改革顶层设计的道路上不断前行。

　　专家建议预算外信息也应公开

　　政府收支未能全部纳入预算,以及纳入预算的政府收支并非都受到了同样严格的预算管理和监控,在业内人士看来,这两大问题长期存在于政府收支预算管理之中,成为完善我国政府预算体系的桎梏。

　　财政部部长楼继伟在今年两会报告中提出,要扎实推进财税体制改革,实行全口径预算管理,坚决制止地方政府违法违规举债行为。

　　什么是全口径预算管理制度?对此,财政部财政科学研究所综合政策研究室研究员于长革解释说,全口径预算就是把政府所有收支全部纳入统一管理,其目标定位于构建一个覆盖所有收支,不存在游离于预算外的政府收支,是将所有类型的财政资金收支都纳入统一管理体系的制度框架。我国目前的预算编制方法存在过粗,非全口径,编制时间短等弊端。改革的目标要体现全口径预算、细项目预算、准备过程更充分、预算报告要易读等方面。

　　由于预算外资金涉及部门、单位或者个人的利益,因此在实践中将预算外纳入预算内阻力非常大,效果也并不明显。对此,上海财经大学公共经济与管理学院院长蒋洪建议,应公开预算外信息。目前公开的政府预算信息中,部门并未公开财政专户资金,财政也并未公开政府性基金等内容。如果能够在监督检查过程中,将上述信息公开,就会对相关部门形成动力和压力,从而逐步规范预算外资金的管理,并按照要求将其纳入预算内。比如黑龙江省人大在审议2012年部门预算时,要求部门提供财政专户资金的信息并与往年对比。与2011年相比,大部分部门的财政专户资金都减少6%左右。

全面规范预算公开是反腐利器

　　全面深化改革之年的“重头戏”是财税改革,而重中之重无疑是预算改革。“实施全面规范、公开透明的预算制度”已被作为亟待达成的改革目标。那么究竟什么是全面规范的预算公开制度?它对建立我国现代预算透明制度以及推动阳光政府建设究竟有什么样的意义?记者就此采访了中国政法大学财税经济法研究所副所长施正文教授。

　　记者:什么是全面规范的预算公开制度?

　　施正文:实施全面规范的预算公开制度就是体现在健全预算信息公开主体、公开对象的全覆盖、公开内容满足决策和监督的需要、信息公开的质量要高等方面。

　　我国的预算信息公开主体体系应包括四个层次:权力机关、政府、所有的政府职能部门、具体的预算单位(包括国有企业以及由政府提供主要资金来源的基金团体及其他各种非营利性组织)。信息公开的内容应包括,指导政府财政活动的方针政策和相关法规、预决算的编制依据说明、预决算在人代会上的通过情况、以政府预决算为核心的全部政府收支,包括一般预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保障预算、预算执行情况说明,包括政府预算和部门预算年度执行中的具体财政收支数据以及财政超收资金使用和预算调整等；政府特别是地方政府的债务信息,包括债务的规模、结构、使用方向、使用效益、偿债计划、政府的偿债能力、债务风险等信息。

　　记者:怎样才能让预算制度尽快规范起来,让预算公开透明走得更快些?

　　施正文:最重要的是要尽快实施全口径的预算管理。这一点最容易被忽视,因为大家认为预算制度规范是立法层面的内容,但殊不知,若不能将所有的政府资金纳入统一的预算管理范围,一切的监督都无从谈起。目前来看,公共财政预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算和政府性基金预算,完全可以涵盖政府收支分类的全部内容。这当中除了公共财政预算相对完善,国有资本经营预算的向中央上缴比例、社会保险基金预算的覆盖种类和接轨、政府性基金预算的使用安排以及各预算分类之间的相互平衡,都有大量的工作有待完善。而要实现规范预算制度,只有尽快实施全口径预算管理,才能让一切有章可循。

　　记者:全面规范的预算公开制度,对建立阳光政府以及反腐的作用体现在哪里?

　　施正文:建立全面规范的预算公开举措,预示着我国预算公开改革由此迈出了关键步伐,更是对反腐工作增加了力度。之所以这样说,是因为迈出这一步之后,接下来财政预算公开就可以在横向和纵向两个层面深入推进,力争有所突破。

　　预算公开有利于拓宽人民群众的监督渠道,逐步形成有效的监督机制,增强预算的透明度和刚性约束,进而从源头上有效防止腐败行为的发生。预算公开是财政领域一项重要的制度创新,也是预防腐败制度建设的一项重要内容。不断加强预算公开的建章立制工作,有利于完善财政管理制度中存在的薄弱环节,促进用制度管事、管人、管财,切实提高预算执行和财务管理水平,从根本上杜绝预算执行中的违规违纪问题,为预防财政领域腐败现象提供有力的制度保障。

业界建议预算公开成为强制性规定

　　近日,上海财经大学公共政策研究中心对12006人进行的一项社会调查显示,75.3%的受访者表示关注中央部委预算公开的相关情况。调查中,94.5%的受访者支持部委预算公开成为强制性规定,92.4%的人期待国家制定部委预算公开的标准格式并强制推行。

　　老百姓最关心预算公开中的哪些内容?调查显示,排名前三位的依次是:“三公”支出(83.8%)、部门人均支出(47.4%)、职工住房支出(41.6%)。其他还有:特定事项支出(36.7%)、部门总支出(35.1%)等。

　　复杂的表格、晦涩的数据、名目繁多的科目……看财政预算报告,不仅让很多老百姓觉着费劲,就连一些人大代表也会觉得吃力。究竟如何实现在看得见预算报告的基础上,更要看得懂预算报告?

　　对此,北京大学法学院教授王锡锌认为,目前的预算公开有不少需要完善的地方。首先,部委公开预算的渠道太分散,各个部门都用自己的网站分别公布,老百姓需要登录不同部门的网站查询,不符合便利性原则；其次,公开的预算中往往缺乏要点,对于主要花钱的地方没有明确说明；再次,功能分类不够详细,没有分类到项目,也没有标明每个项目占用多少资金。

　　“缺乏经济分类是当前预算公开中的重要问题。”王锡锌教授指出,经济分类更能反映出钱具体花在了什么地方。比如,一个项目功能分类说是用于教育,经济分类则要解释在教育这个大的范围里,工资、住房、车款各用了多少,这些指向的是钱的具体去向。

　　厦门大学公共事务学院教授张光认为,立法严重滞后和部门决心不大,是中央财政预算公开存在问题的根本原因。他表示,预算公开是财政改革的重要组成部分,涉及利益分配的规范、利益格局的调整、部门权力的约束,阻力非常大。部门决心直接关系到预算公开的程度与水平。

　　张光认为,预算公开真正走向制度化,必须做出三方面的改革:首先要强化预算法治化程度,修改完善1994年出台的预算法,改变预算公开立法严重滞后的局面；其次要切实保障公众对于预算的知情权、表达权、参与权、监督权,特别是要畅通公众参与预算公开全过程的渠道；再次要加强对预算公开中相关问题的监督与问责,增强部委预算公开的压力与动力。

　　“真正的预算公开应该由国务院制定预算公开的条例或者办法,来规定预算公开中的实体问题和程序问题。”中央民族大学法学院教授熊文钊表示,老百姓如何获得预算公开的资料、发现问题后向谁提出、相关部门谁来回复、何时回复、老百姓不满意回复时如何处理等问题,都应该由法律法规加以规定。预算公开只有受到法律的保障和监督,才会真正走向规范化、科学化、制度化。