行政诉讼法颁布实施20多年来，总体上看我国行政诉讼制度的发展基本上处于一种良性循环态势，但也存在如行政审判理念错位、片面强调能动司法、行政诉讼案件非正常减少、行政首长出庭应速率极低等诸多问题。我国在行政诉讼制度设计上对行政诉讼目的重心定位不明确，司法实践中，法院通常仅从自身角度出发将解决行政纠纷作为行政审判的首要目的，忽略了司法权通过行政诉讼对行政权的监督和对公民权益的保障，严重影响了行政诉讼功能的有效发挥。随着依法治国方略的深入贯彻落实，行政诉讼对国家法治建设的影响日益突出，从规范包括权力运行在内的社会秩序到保障社会正义的实现，从法院司法权威的树立到推动国家法治进程，让法成为全社会所崇敬的对象，法律信仰最终得以全面确立，使法治建设突破形式法治的瓶颈，行政诉讼具有不可替代的作用。为此，研究行政诉讼对国家法治建设的重要作用，为在行政审判中充分发挥行政诉讼功能具有十分重要的意义。

　　依法行政是依法治国的核心，而行政审判是依法行政的保障。在行政审判实践中深刻认识行政诉讼对建设社会主义法治国家的重要意义，充分发挥行政诉讼的功能作用，必将对我国的法治进程产生十分重要的影响。

　　一、从人治到法治：行政诉讼应运而生

　　行政诉讼是近现代国家解决行政争议，保障公民合法权益的一项重要的法律制度。行政诉讼最早起源于西方国家，是近代资产阶级革命取得胜利并建立资产阶级国家后所形成的产物。随着经济社会的不断发展，国家开始直接干预经济活动和参与人民生活，为了解决行政机关与公民之间日益增多的冲突和矛盾，行政诉讼制度便在各国发展起来。

　　中国的行政诉讼制度并非古已有之，在我国古代，立法、行政与司法合一，两千多年的封建专制制度中根本没有独立的司法，“礼不下庶人，刑不上大夫”的封建特权思想更不会容忍“民告官”的行政诉讼制度的存在。1840年，清王朝的国门随着西方列强的入侵被打破，中国被迫开始面临政治转型的巨大冲击，一些近现代法律思想便逐渐输入中国。从1914年北洋军阀政府公布的《行政诉讼条例》到1932年国民政府颁布的《行政诉讼法》，无不体现了中国行政诉讼制度的艰难发展历程，但其终是形式意义大于实质意义。

　　新中国成立后，特别是在文革十年动乱后，随着经济政治体制改革的不断深入推进，我国的行政诉讼制度开始有了新的发展。1989年4月4日，第七届全国人民代表大会第二次会议表决通过了《中华人民共和国行政诉讼法》，对行政诉讼程序作出了明确规定，从法律的高度为行政诉讼的正常开展提供了依据，行政诉讼开始独立开来，正式成为与刑事诉讼、民事诉讼平行的我国司法体制中的三大诉讼制度之一。行政诉讼法的制定，开启了“民告官”的先河，公民、法人或其他组织可以请求人民法院通过诉讼程序审查行政机关作出的具体行政行为的合法性，以此解决民众与政府之间产生的行政争议，对保障公民合法权益和推进依法治国进程势必产生重大而深远的影响。

　　二、在实践中反思：行政诉讼之怪现状

　　自《行政诉讼法》颁布实施以来，迄今为止，我国行政诉讼制度的发展基本上处于一种良性循环。 但我们也必须清楚地看到，《行政诉讼法》在实施中出现的一些不良现象也暴露出我国行政诉讼制度存在的诸多问题。

　　（一）行政诉讼中审判理念错位

　　在我国，行政诉讼与民事诉讼、刑事诉讼一起构成了司法审判的三大诉讼制度，对于依法履行审判权职能的人民法院来说，为了更好地发挥不同诉讼制度的功能作用，针对不同的诉讼制度树立不同的审判理念至关重要。根据我国行政诉讼法的规定，行政诉讼的主要任务在于保护行政相对人的合法权益、维护和监督行政机关依法行使行政职权。由于行政诉讼与民事诉讼共性较多，实践中最容易将民事诉讼中的一些审判理念与行政诉讼的审判理念相混淆，甚至将民事诉讼的一些传统理念直接引入到行政诉讼中。许多从事行政审判的法官依然存在着“解决行政争议”、“促进官民和谐”等就案办案的最为传统的审判思维，处理行政案件仅片面考虑如何实现社会效果和政治效果而不重视法律效果，从而削弱了人民法院在行政诉讼中维护和监督行政机关依法行政的重要职能作用，忽略了司法权对国家推进依法治国进程的重要意义。

　　（二）行政诉讼中片面强调能动司法

　　能动司法提出的初衷主要在于司法为民，充分体现人民司法的服务性质，不仅对人民法院的审判理念产生了重要而深远的影响，也引起了法学界和司法实务界的颇多争论。一些学者就明确指出能动司法违背了人民法院在行使审判权中所本应具有的司法被动属性，特别是在行政诉讼中越是能动司法越是背离行政诉讼的法律价值。在行政审判实践中，受服务大局意识的左右，一些办案法官在能动司法理念的指导下将行政诉讼协调发挥得淋漓尽致，致使法院居中裁判的角色错位，行政诉讼撤诉率一直居高不下，撤诉始终成为人民法院处理行政案件结案的最主要方式。很容易造成行政诉讼中的原告产生法院与行政机关串通一气的误解，即使在其合法权益没有得到充分保护的情况下由于对诉讼前景的失望而被迫作出非正常撤诉的行为。从长远来讲，这种权宜之计的作法既对促进行政机关依法行政无益，又极大地损害了司法权威。

　　（三）行政诉讼案件非正常减少

　　行政诉讼法颁布实施二十多年来，我国的行政诉讼取得了重大进展，但许多法院受理行政案件的数量却在逐年下降，究其原因是多方面的。伴随依法治国方略的深入贯彻落实，行政机关的执法水平在不断提高，其行政行为越来越规范。与此同时，民众的法制观念也在不断增强，维权意识在不断提升。但透过一些深层次的原因分析，我们不难发现表面现象背后往往更有难以言表的隐情。面对诉讼的成本效益和风险，民众往往更青睐信访或行政复议，特别是党委政府向来对信访工作的高度重视，特殊时刻甚至不惜违背原则对信访者予以“法外施恩”的照顾，大量的民众日益信“访”而不信“法”也就不足为奇。加之许多老百姓深受“民不与官斗”的传统思想的影响和法院的人财物至今仍然受当地党委政府控制这一司法地方化倾向严重的现实，很多行政诉讼中的原告从内心深处担心法院与行政机关官官相护，在他们看来通过行政诉讼维权只不过是场游戏而已，他们根本不愿意作为任人摆布的棋子而盲目地参加胜算渺茫的游戏，对司法如此缺乏信任，这对法院的公正形象无疑是个沉重的打击。

　　三、在探索中发展：行政诉讼的价值

　　行政诉讼的目的直接体现了国家建立行政诉讼制度所要实现的基本目标，而行政诉讼的功能则强调行政诉讼活动对社会产生的实际影响，探究行政诉讼的价值首先需要从行政诉讼的目的和功能着手。

　　（一）行政诉讼的目的

　　行政诉讼的目的，简言之就是指国家建立行政诉讼制度并进行行政诉讼活动所期望达到的目标。理论界对行政诉讼的目的认识一直存有争议。解决纠纷说直接借鉴民事诉讼化解矛盾纠纷的目的，认为行政诉讼的目的就是解决行政争议，化解行政纠纷，促进官民和谐。随着经济发展和社会进步，行政机关的职权日益扩大，由于行政管理活动具有主动性，当不可避免地对民众的权益造成侵害时，行政诉讼的存在正好为民众的维权提供了司法上的救济途径，故权利救济说主张行政诉讼的目的就是民众对国家的侵害行为请求法院通过司法程序予以维护。基于行政诉讼活动的主要任务是法院对具体行政行为的合法性进行司法审查，通过纠正行政违法行为来保障公民的合法权益，故行政法治维持说认为行政诉讼的目的是法院运用司法程序维护和监督行政机关依法履行行政职权。

　　纵观世界各国的立法现状，虽然行政诉讼的目的并不单一，但不同国家的行政诉讼制度的设计对行政诉讼的目的的重心要求并不相同。如美国的行政诉讼制度的主要任务是通过行政诉讼程序来控制行政权力以保护公民合法权益不受政府非法侵害，而法国行政诉讼的目的则主要是通过制裁违法行政行为促使政府依法行政以实现社会公共秩序。我国在立法中则分别从法院、行政相对人和行政机关三个角度出发对行政诉讼目的予以表述，可见其行政诉讼目的也并不单一。在我国的行政诉讼中，纠纷的解决内含在权利救济和维护行政法治目的之中，但权利救济和维护行政法治这两项目的的优先地位并不明确，导致制度设计重点不突出，一定程度上造成我国行政诉讼运作不畅。 基于这一设计缺陷，司法实践中，法院往往只从自身角度出发把化解行政争议作为行政审判的首要目的，很难起到对行政机关的监督作用。

　　（二）行政诉讼的功能

　　行政诉讼的功能不同于行政诉讼的目的。行政诉讼的功能是指作为客观存在的行政诉讼其具体的实践活动对相关事项所产生的实际影响。 社会生活的复杂化趋势，导致公民与国家管理活动之间的冲突增多，行政诉讼制度旨在使作为管理者的行政机关与作为被管理者的个人、组织之间的关系达到法律所期望的和谐。行政诉讼的功能是多方位、多层次的，从行政法律关系的角度考察，可以简单地概括为平衡功能、人权保障功能和提供社会公正功能。

　　1、平衡功能。行政诉讼与民事诉讼一样具有平衡双方当事人权利义务的功能，只不过行政诉讼的这种平衡功能重在平衡政府的公共权力与公民的个人权利，既保障公民权，又维护和监督行政权。静态的行政立法尽管力图公平分配行政机关与相对方的权利义务，但这并不能保证动态的行政执法完全符合法律规定。执法具有复杂性，受各种执法环境因素的制约，行政机关有时难以做到依法行政，在行政执法过程中难免损害民众的利益，执法效果与立法目的势必存在偏差。而行政诉讼正是为了弥补这种立法与执法的不完全一致性而不断获得新的发展，并日益发挥着越来越重要的作用。

　　2、人权保障功能。人权是每个人作为人所享有的最基本的权利。与西方人权天赋的思想不同，中国的法学界普遍认为人权在本源上具有历史性，生存权和发展权是人权最基本的内容。在我国，法院通过行政诉讼程序对行政机关的具体行政行为进行司法审查来保障公民的合法权益不受违法行政行为的侵害。从我国行政诉讼制度的设计来看，法院有权撤销违法行政行为、对不当的行政处罚行为予以变更、责令行政机关限期内重新作出行政行为和对违法行政行为给予相对人行政赔偿等，在整个行政诉讼过程中，法院始终处于居中裁判的地位，平等地对待行政机关及行政相对人。这种通过司法权干预行政权以维护公民合法权益的模式正是行政诉讼又一重要功能的体现。

　　（三）行政诉讼的价值

　　行政诉讼目的仅是行政诉讼最基本的目标追求，行政诉讼功能也只是行政诉讼作用的基本体现，而行政诉讼的价值则涉及到行政诉讼对国家法治建设的意义这一深层次问题。

　　1、规范社会秩序。在人类面前存有两种秩序，一是自然秩序，另一是社会秩序。人类就是在这两种秩序中生存和发展的。从广义上说，秩序是指自然界和人类社会发展和变化的规律性现象。 法学上所言之秩序，主要是指社会秩序。在现代社会，法作为国家调整各种社会关系的最重要手段，对维护社会秩序起着不可替代的作用。法为了确保实现整个社会秩序的良好状态，要求一切组织和社会成员必须严格遵守其对调整各种社会关系的明确性规定，法的这种要求是为守法。守法也即法的遵守，是法的实施的一种基本形式。立法者制定法的目的，就是要使法在社会生活中得到实施。如果法制定出来了，却不能在社会生活中得到遵守和执行，那必将失去立法的目的，也失去了法的权威和尊严。 在行政诉讼中，行政机关和行政相对人同为守法主体，只是守法的形式不同。对于行政机关而言，依法行政就是其守法最重要的表现形式，而对于行政相对人来讲，其守法主要表现为依法行使法律权利和认真履行法律义务。行政诉讼制度的建立和行政诉讼的运行，正是展现了行政诉讼对规范包括权力运行在内的整个社会秩序的重要规范价值。

　　2、保障社会正义。正义是政府的目的。 行政机关的执法活动与司法机关的司法活动一样，都是以追求法的公正价值为目标来保障社会正义。无论是执法还是司法中的公正，均包括程序公正和实体公正两大内容。随着法治建设的不断推进，程序公正的价值越来越受到重视，程序公正已成为实体公正的基础和保证，没有程序的公正，实体的公正也就无从谈起。从我国目前的立法状况看，虽然没有针对行政执法专门制定带有基本法律性质的程序性法律，但行政处罚、行政许可、行政复议等法律均对行政机关的行政执法活动的程序性问题作出了一系列明确规定，与三大诉讼法已成为司法活动中的基本程序法且日趋完备相比，足见司法活动对程序方面的要求比行政执法活动更为严格。行政诉讼中，司法机关严把程序关，始终坚持法律面前人人平等，从诉讼程序到裁判结果均对双方当事人予以公平对待，从而实现司法公正。司法机关正是通过司法活动不断追求司法公正这一永恒主题，以其严格的程序性和结果的公正性确保了法在适用中对社会正义的认同和保障。

　　3、树立司法权威。司法是国家司法机关依据法定职权和法定程序，以国家名义具体应用法律处理案件的专门活动。“法院是法律帝国的首都，而法官则是帝国的王侯。”美国当代著名法学家德沃金在其名著《法律帝国》中的这一经典表述，充分说明了司法在法治国家中的重要地位。从理论上讲，司法以其权力的专属性、严格的程序性以及超强的专业性等特征决定其势必具有极大的权威性，这种权威性最直接的体现就是司法机关依法作出的具有法律效力的裁决，任何组织和个人都必须严格执行，非法定原因并经法定程序不得擅自变更。按照宪法的规定，司法权是与立法权和行政权并行的国家权力，其独立行使是现代法治国家的基本特征。行政诉讼充分体现了司法权对行政权的监督和制约，相比刑事诉讼和民事诉讼，基于其是对权限十分广泛的行政机关的行政权实施产生影响，通过行政诉讼扩大司法在包括行政机关在内的全社会的影响力就显得更为重要。在行政诉讼中，司法机关的司法裁决不仅对行政机关和行政相对人产生约束力，而且对整个社会具有重要的引领导向作用，对司法权威性的树立意义重大。

　　四、结语

　　行政诉讼的功能是多方面的，既保障权利又监督权力，其价值的重要性更是不言而喻。而今，依法治国已成为我们党领导人民治理国家的基本方略，必须站在法治国家的高度认真审视行政诉讼的价值，只有深刻认识到行政诉讼对国家法治建设的重要影响，才能充分发挥行政诉讼的功能作用，真正让法成为全社会所崇敬的对象，当法院成为保障社会正义的殿堂。

　　（作者单位：重庆市城口县人民法院）