如何应对“案多人少”的困局，提高民事诉讼效率，学界和实务界都对民事简易程序寄予厚望。但现实是，民事简易程序适用并不理想。对于完善民事简易程序，增强民事简易程序的适用效果已有诸多研究，但多从民事诉讼程序本身的缺陷考虑，缺乏对程序外因素的观察和思考。笔者以为，程序外因素对民事简易程序适用效果的影响可能更大，提高民事简易程序适用效果，应着力减少程序外因素的干扰。

　　一、法院外部因素制约民事简易程序适用效果

　　我国正处于经济社会发展的转型期，规则之治的观念并未深入人心，普通民众的社会心理和文化素质也并未达到规则之治的要求，法院不可能完全依规则裁判，也不可能只单纯审判而不承担社会职能。因此，特殊的国情和法治环境决定了我国民事简易程序的适用效果必然有不尽理想之处。而如果没有大量简易、小额民事案件的快速审理和司法资源的节约，要实现对比较复杂民事案件慎重裁判的程序保障,也是不可能的。[1]

　　（一）基层法院难以独立审判，易受到外界干扰

　　民事简易程序是基层法院和它的派出法庭对事实清楚、法律关系明确、争议不大的案件，为了快速解决纠纷而采用的一种诉讼程序。其目的在于简化诉讼程序，方便当事人诉讼，优化司法资源，提高法院审判效率和质量，最终提高法院的公信力。虽然宪法赋予法院依法独立审判的权利，不受行政机关、社会团体和个人干涉。但现实是，基层法院却极易受到外界干扰而常常不能自主，又不敢违法裁判，所以，对于一些简单的本可以适用简易程序简速结案的民事案件，不得已常采用拖延裁判的方式以达到不得罪请托人，又不陷入违法裁判的双重效果。基层法院深处权力干预的重灾区，加上办案法官多为本地人，又处于人情世故干扰的核心，办案法官往往“身不由己”，不能按照民诉法有关简易程序的相关规定简速结案。简单民事案件因受到外界干扰而适用普通程序的现象在基层法院比较常见。这严重影响了法院的办案效率和民事简易程序的适用效果，也影响了法院的公信力。

　　（二）基层法院承担许多无法承受的社会职能

　　转型期的中国，利益分化、交织，矛盾多发、突发，社会不稳定因素急剧增加，法院也无奈地承担着很多维稳的社会职能。很多事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的简单案件，不必然意味着义务人愿意依法承担责任。有时负有赔偿义务的一方甚至情绪很大，与其讲法律无用，就是不愿意赔偿，法院不敢轻易下判决，以防引发双方当事人更大的矛盾，甚至流血冲突。如果法官真的及时依法判决，引发了更大的矛盾冲突，引起了很大的社会关注，该办案法官肯定要受到法院和当地党委和政府的批评，甚至得到更严重的后果。政府对司法改革的领导必须始终是为了司法的目的，不应将更多政治任务强加给司法，这会使改革增加风险和难度，使改革不易成功。[2]办案法官为了保护自己，往往也是尽量拖延判决，继续不断地做双方工作，直到6个月的审限到期甚至延长审限即将到期才不得不判决。

　　法官拖延判决，又很可能受到原告方的责难，怀疑法官接受了被告的请客送礼等，影响法院的公信力。这种本应简速结案的案件，因为当地政府和党委给法院很多法院承受不住的压力，法官需要考虑判决的“社会效果”，而久拖不敢判，严重影响了民事诉讼法设立简易程序的初衷。这种所谓考虑社会效果的判决，往往反而造成了负面的社会效果，使享受权利的当事人更加不相信法院，并在熟人社会广泛传播，导致基层民众与基层法院更多的隔阂。

　　当前法院必须考虑每一起判决的社会效果，甚至部分时候还需要牺牲法律效果来满足社会效果法院，这是转型期法院的特殊的政治和社会任务所决定的。所以，案件本身事实清楚、权利义务关系明确、争议不大，基层法院不必然敢适用简易程序简速结案。

　　（三）基层民众程序意识尤其证据意识淡薄，部分简单案件“复杂化”

　　在基层，尤其是欠发达地区，民众的程序意识尤其是证据意识较差，往往认为法院应该为民做主，单方面觉得自己有理、自己是好人或者自己是弱势群体，法院应该主动帮助其收集证据，法院也有义务帮其调查清楚案件事实，有义务帮助“好人”，惩处“坏人”，等等。这种不恰当的观念使其不主动取证，同时，他们的取证能力也很差，而且相当部分案件的当事人请不起或者觉得没必要请律师，反正法院会为民做主，一切由法院来操办。在实际审理中，法院考虑到当事人激烈的情绪又不敢轻易地以证据不足驳回其诉讼请求。为了使当事人不无理闹访，法院需要花很长时间发动多方面关系做原告方的工作，使其理解法院的职责、权限以及自己必须举证的义务等；也多方尝试劝说被告适当“让步”、“赔偿”。这样一系列过程下来，程序上本可以直接驳回当事人诉讼请求而简速结案，最后往往还要延长审限才能结案。

　　如一起财产损害赔偿纠纷案件中，原告认为某被告毁坏了其祖坟，但又没有任何有力证据证明是被告所为。只是表示被告曾威胁过他，认为他的祖坟有碍被告祖坟的风水，要求他必须拆除。现在他祖坟被人毁坏，“肯定是被告所为”，“周围群众也觉得是被告所为”，“你们法院去调查下就知道是被告所为”。庭审时原告方很多亲戚朋友旁听，情绪激动，多次使得法庭审理中断。法院审理后认为从证据上完全可以驳回原告的诉讼请求，但担心判决后原告上访或与被告发生更激烈冲突而不“敢”判决驳回。无奈，法院只能不断做原告的工作，使其明白这种情形法院没有帮助其调查取证的权力，其应该自己承担举证义务，举证不能应承担不利后果等，又反过来做被告的工作。如此反复做工作近六个月，以原告放弃赔偿主张，被告同意原告在原址重建祖坟不再毁坏而原告申请撤诉结案。如此，一些在法律上简单的案件，变得复杂起来。

　　通俗讲，现阶段基层民众多少具有“想当然”的想法。民事诉讼法的改革理念，尤其是《最高人民法院关于民事诉讼证据若干规定》的诸多程序设计，难以得到基层民众的理解。很多在程序上本可以简速结案的案件，基层法院往往要花费大量时间、精力。

　　如果说上述法院外部因素对民事简易程序的适用效果制约较为抽象，那么，法院内部因素对民事简易程序的适用效果的制约就较为具体和实际。

　　二、法院内部因素制约民事简易程序适用效果

　　法院作为一个部门，有着自身的机构设置和内部运作程式，也不可避免地具有自身的利益考量；同时，现阶段我国法院行政化倾向非常明显，相关制度多有不合理；在缺乏相应程序制裁机制下，作为实际办案的法官也多有不遵守程序规定之现象。这些都不同程度，或者相互作用共同制约了民事简易程序的适用效果。

　　（一）部分派出法庭布局不合理

　　派出法庭设置的初衷在于方便群众诉讼，易于解决群众纠纷。但现实中，由于多种因素，部分派出法庭设置不但不能方便群众诉讼，反而事与愿违地增加了群众的诉累，也影响了民事简易程序的适用效果。第一、基层法院往往由立案庭统一立案，再根据被告所在区域分配到对应的派出法庭审理，派出法庭本身不能立案。各法庭对于受理的案件，大多没有直接立案权，一般由所在基层法院统一受理，有的实行所在基层法院统一的远程立案。[3]第二，开庭传票及其他随传票一起送达给当事人的诉讼材料却要派出法庭自己来填写，然后送交立案庭，由立案庭统一送达。第三，受限于派出法庭的办案条件，传票和各类法律文书，大多为邮寄送达或者由当事人自己来领取，而难以做到法院直接送达。派出法庭驻守于农村，法庭的工作人员也一般在派出法庭上班到周五下午才回法院，再统一将起诉状副本和其他法律文书交由法院立案庭邮寄送达。这样，起诉状副本极可能在立案后一个多星期才能送到立案庭，周末立案并庭不上班，又要等到下星期一才能寄出，如此，显然难以遵守民事诉讼法规定的立案后5天内向对方当事人送达起诉状副本的时限要求。大部分原告的开庭传票及相关诉讼材料由其到派出法庭自领，但由于一个县级行政区域往往只有一两个派出法庭分片管辖相应区域，不同乡镇之间多没有直接的公共汽车来往，当事人需要从家里坐公共汽车到县城，再由县城转车到派出法庭所在的乡镇，如此反而加重了当事人的负担。一个案件，领取传票需要一个来回、开庭又一个来回、领取判决书又一个来回，领取赔偿款还需找派出法庭庭长签字，再回法院领取赔偿款（大多基层法院不允许派出法庭负责执行，赔偿款统一到法院账户）。如此，一个简单的涉及金钱给付的民事案件，不考虑其他更加复杂的情况，当事人至少需要长距离的来回4次。部分不合理的派出法庭设置对当事人负担的加重可见一斑。程序上也无疑使得案件需要较长时间才能得到处理，而一旦无法在简易程序要求的三个月内审结，案件往往会继续拖延，因为又有三个月的审限。

　　（二）缺乏适用简易程序的激烈机制

　　基层法院特别是内地欠发达的基层法院，办案条件较差，办公经费不足，地方政府在经费紧张的情况下不可能优先保障法院的办案经费，使得法院收取的案件受理费就成为了重要的经费来源（办案庭每年都有硬性的创收指标，这在内地很普遍）。适用简易程序需要退回一半的案件受理费，本来基层法院特别是欠发达地区的基层法院，经济类案件很少，案件受理费就不多，现在适用简易程序还要退掉一半，无论是法院还是实际的办案法官都不太愿意。同时，适用简易程序就意味着办案法官必须在三个月内结案，不得延长审限，办案法官往往会稳妥考虑，本可以适用简易程序审理的案件也适用普通程序审理。在没有任何激励机制，自身利益反而受损，甚至还要冒适用简易程序独自承担不良社会后果的情况下，办案法官积极适用简易程序简速结案，难度可想而知。

　　（三）缺乏相应的机构设置和办案机制

　　欠发达地区基层法院的案件数量并不像上海、广东等沿海发达地区那样多到难以应付，多半没有那种专门的简易程序法庭，立案庭统一立案后往往不会根据案件繁简程度分流，而是根据被告所在区域对应的审判庭管辖区域直接分到所在的审判庭。同时，具体办案的审判庭也缺乏相应的适用简易程序的办案机制，接受案件之后不会先查阅案件，再根据案件繁简程度进行开庭排期，而是根据立案先后进行开庭排期，这样很多本来可以较快结案的简单民事案件也拖到很晚才开庭审理。目前多数法院都缺乏适用简易程序的专门机构和人员,基层法院的同一法官兼具审理普通和简易程序案件的双重任务,由于角色重合等原因,导致了司法实践中简易程序与普通程序的界限不清与混同。[4]

　　民事审判庭往往根据管辖区域来负责案件，而不是根据案件类型来进行专门审理，同一个审判庭的法官要负责自己管辖区域内所有类型案件，而基层法院又常常遇到“不常规”案件，这类型案件一般都要耗费所有审限，甚至延期，这就使得每个审判庭总体的办案效率不高，总体适用简易程序结案的比例也不可能很高。

　　（四）简易程序转成普通程序随意性大

　　很多基层法院缺乏规范的审判管理，案件适用简易程序还是普通程序并不会在立案时确定，而是待案件转到具体的办案庭和法官处，由办案法官自己决定适用何种程序，在开庭前的准备阶段甚至不会告知当事人适用何种程序审理。目前部分法官程序观念仍较为淡薄，加上办案条件所限（开庭笔录仍采用手写），这样，一般采用简易程序由独任法官开庭，待案件不能在三个月内审结时，又可以不经过任何审批程序，无须通知当事人，只需修改开庭笔录中的审判人员-----再加上两个并未参加庭审的法官或人员陪审员的名字，就直接转成了普通程序。而当事人多半不请律师，自己并不知道法院这样做不合程序规定，也就无法提出任何异议，尽管细心的当事人有疑问：明明是一个法官庭审，怎么判决书上确是三个审判人员？部分当事人请了律师，也绝大部分是本地律师，其与办案法官较熟悉，只要实体没错，也就不愿意得罪法院和法官而提程序异议，更少为程序问题上诉。即使是请的外地法官，也多半知道这个普遍存在的现状，心里有数，也多不提程序异议。

　　同时，民诉法和最高法院的司法解释都没有关于简易程序转成普通程序的操作性强的具体规定。该条司法解释（指1992年民诉司法解释，笔者加）的意图明显是为了严格简易程序的审限并解决简易程序转换为普通程序时的可操作性问题，但在实践中却成为法院规避简易程序超期审理而进行技术性操作的依据和借口。[5]所以，办案法官有非常大“自由度”，常在普通程序和简易程序间随意转换，简易程序可以随意转成普通程序，加上缺乏相应适用简易程序的激励机制，办案法官适用简易程序快速结案的可能性就更小。毕竟适用简易程序意味着工作必须更积极，意味着需要独自承担裁判的不良社会后果。

　　（五）不恰当地调解，法官“不敢”判决

　　调解结案被广泛认可，法院也多存有偏好。认为有利于案件执行，有利于双方当事人相互谅解，从而维持和谐的人际关系和维护社会稳定，是案结事了，息诉服判的有力方式。但现实并非完全如此，调解结案可能耗费大量的司法资源、过分延长了办案时间，弱化了简易程序的适用，甚至产生许多负面的社会效果，对此应当引起高度重视。

　　1、部分调解耗费过多司法资源。部分案件当事人非常“倔”，认为自己的权利主张在法律上就应该得到支持，没有必要接受调解而做让步。一起返还财产案件，原告丈夫在不正规工厂工作期间发生事故死亡，厂主赔偿其两个未成年孩子抚育费30万，在事故处理过程中，双方协商30万先由原告的公公代管，待事故处理后再返还给原告。事故处理后，原告的公公以两个孙子由其代抚养为返还的前提条件，原告要求30万必须返还，两个儿子由自己抚养。庭审中，被告威胁如原告强行带走自己的两个孙子就要杀死原告，庭审后并有实际威胁行动，惊动当地公安。本案事实和权利义务关系本非常简单，但案件审理却陷入僵局，法院不敢依法支持原告的主张，而不断做原告的工作，办案法官和庭长做调解工作没用，法院院长亲自做调解也没用，案件同样经过多次延长审限仍未果。类似案件，法院调解难有成效，办案审限一再拖延，影响其他案件的审理和法院整体办案效率。

　　2、法院过多的调解工作反而使当事人产生“合理怀疑”，影响法院权威和损害司法公信力。案件事实非常清楚，权利义务关系非常明确，原告的诉讼主张完全合理，如此情形，法院仍不敢判决，而千方百计做原告工作，希望原告让步接受调解。原告肯定会产生“合理怀疑”，认为法院或办案法官与被告有不正当关系。同时，如此调解使得当事人更加质疑法院能力。当事人经协商不成才起诉到法院，希望法院判决维护自己的合法权益。但法院却在事实清楚，权利义务关系明确的前提下仍久调不决，使当事人不相信法院主持公道、维护正义的能力。而且，在一般公众心目中，法院是分清是非、作出判断的国家机关，做思想工作和调解工作是村委会和居委会的职责。因此，法院过多的调解工作，降低了法院在民众心中的地位，不利于树立法院在一般公众心中的权威。没完没了的调解，也使民众对司法机关的威信和公正性产生怀疑。不仅如此，长期和大量的从事调解工作，也会使司法机关本身忽视了对制度、规范、程序的重视与建设，并使自己混同于行政部门甚至社会团体。[6]一个不被当事人认可的机关做的调解工作自然难以得到其配合与支持，甚至可能使其产生逆反心理，从而更加难以简速结案。

　　3、部分调解案件使弱势一方或者遵守规则一方利益受损，而强势一方或敢闹一方获得不当利益。调解几乎必然意味着一方或者双方的让步，而谁会让步不言之明，所以，最终做出较大让步而调解结案的必定是处于弱势或者规则意识较强的一方。虽然案件调解结束了，但未必达到了案结事了、息诉服判的预期社会效果。因为法律保护弱势或遵守规则一方，违反规则者不能从违反规则中获得利益是一个基本法理和人情常识，而现实中部分调解案件却违背了这个基本法理和人情常识。从个案来说，这样调解确实解决了纠纷，当事人也没有上访，但却影响了整个社会的法治进程，不利于规则之治的法治发展方向，甚至助长了缠诉和一些旧观念的抬头。

　　如基层法院大量存在的机动车交通事故赔偿责任纠纷案件。该类案件常涉及当事人数量多、事实争议较大（赔偿标准、伤残鉴定意见、免责条款等），法律关系较复杂、上诉率高的情况，法院如果要判决，写判决书是一个繁重任务，还面临上诉被改判的风险。因此，办案法官常投入较大力量进行调解，最终能够调解成功，几乎都是受害人或者被保险人让步较大，作为强势方的保险公司往往寸步不让（按农村标准赔偿而且非医保用药费、案件受理费、鉴定费、拖车费、停车费等分文不赔）。保险公司的保单是典型的格式条款，其应该遵守《合同法》关于格式条款的规定，对免除自身义务必须以合理方式向被保险人作出说明，否则不能免责。但现实是，法院的调解结果固化甚至保护了保险公司这种不合理的格式条款，不利于保护弱势的受害人和被保险人利益，也不利于实现社会的公平正义。既然受到法院不利判决制裁的威胁很小，那么侵权当事人就很容易对当事人的维权要求置之不理。[7]现实情况也确实如此，《保险法》第六十五“根据被保险人的请求，保险人应当直接向该第三人赔偿保险责任”的规定俨然是一纸空文，对保险公司几乎没有任何约束力。保险公司对被保险人的赔偿请求极少理会，即使是事故争议非常小，在判决前保险公司也可能分文不赔，甚至对法院的先于执行裁定置若罔闻。其一审判决后再上诉（保险公司的上升率远高于受害人上诉率），终审判决后仍可能不按期支付赔偿款。

　　再如基层法院常见的离婚纠纷时男方要求女方返还结婚彩礼的案件。女方因不能忍受家庭暴力或者男方的不忠，起诉要求离婚；被告对家庭暴力或婚姻不忠不予否认，但以返还结婚彩礼为同意离婚的前提条件，并于开庭时纠结十几二十多亲属朋友，在庭审时大闹法庭。派出法庭常没有法警[8]，办案法官对其吵闹行为往往无能为力。判决驳回女方的离婚请求不合法、也不合理，判决支持男方返还结婚彩礼的要求又于法无据。法院左右为难，只能进行调解，劝服女方适当返还，劝服男方适当减少数额。虽然有些女方为脱离痛苦会同意返还部分结婚彩礼，案件调解结案，达到了表面的案结事了、息诉服判，但往往蕴藏着对法院和法制更大的不满和不信任。因为，依据《婚姻法》第四十六条，男方本应向女方承担损害赔偿，而现实是，女方不但没有得到损害赔偿，反而于法无据地（不存在《婚姻法》司法解释（二）第十条规定的返还情形）返还给男方部分结婚彩礼。如此，不但违法了《婚姻法》保护弱势一方和无过错一方的立法宗旨，还加剧了男女不平等，固化了农村社会不合理的习俗和有过错一方的无理要求，并可能在乡土社会不断扩大。其他离婚案件的男方也效仿，使得基层法院及其派出法庭办案更加艰难。对民众的无原则妥协，在一定程度上加大了纠纷解决的难度，加重了政府的财政负担，助长了缠诉的发生。[9]从法治发展进程看，这种所谓的“案结事了、息诉服判”产生了巨大的负面社会效果。

　　这种不恰当的调解也使得本可以适用简易程序结案的案件，一再拖延，影响了简易程序的适用效果和法院的办案效率，使得享有合法权益的一方当事人抱怨、不信任法院和法官。

　　（六）法院内部其他因素也制约着简易程序的适用

　　基层法院行政化明显，判决书经审判庭庭长审批后还要经过分管副院长的审批。往往办案法官适用简易程序审理，但判决书写好后，担心经过最后审批，送达当事人时超过三个月，而又转成普通程序；分管副院长一看是普通程序，认为离审限到期还早，又可能不及时审批，导致一个简单案件，最终判决书送达当事人时远超过三个月。最后，法院内部缺乏相关的程序性制裁措施，办案法官不遵守各个程序时限，使得一些本可简速结案的案件轻易就过了三个月而不得不适用普通程序，影响了简易程序的适用效果。

　　三、结语

　　简易程序在实践中适用效果较差不仅是民事诉讼程序法本身不完善所致，更多可能是程序外因素所致。应继续支持基层法院依法独立审判，减轻基层法院不必要的社会职能负担，健全基层法院敢于判决机制，减少甚至杜绝基层法院不得已调解的无奈，改变普法只宣传教育实体法而不宣传教育程序法尤其是证据法的习惯，合理布局派出法庭，完善法院内部机构设置和内部管理，完善程序性制裁机制。

　　注释

　　[1] 章武生：“简易、小额诉讼程序与替代性程序之重塑”，载《法学研究》2000年第4期，第32页。

　　[2] 侯欣一：“陕甘宁边区人民调解制度研究”，载《中国法学》2007年第4期，第115页。

　　[3] 高其才等：“人民法庭的案件受理——全国32个先进人民法庭的实证研究”，载《云南大学学报法学版》2007年第一期，第87页。

　　[4] 何文燕、廖永安：“我国民事简易诉讼程序之重构”，载《中国法学》2002年第1期，第172页。

　　[5] 徐少波：“论民事简易程序向普通程序之转换”，载《法学评论》2007年第5期，第43页。

　　[6] 同前注[2]，侯欣一文，第114页。

　　[7] 章武生：“民事简易程序与法治社会的形成”，载《法学家》2006年第5期，第114页。

　　[8] 湖北省2011年 627 个法庭实际配备审判人员1451 人、书记员 516 人、司法警察 24 人。参见湖北省高院政治部课题组：“破解制约人民法庭队伍建设的困局”，载《人民司法》2011年第7期，第82页。

[9] 同前注[2]，侯欣一文，第113页。

　　（作者单位：江西省泰和县人民法院）