解救困境儿童：一份人大议案的诞生之路

　　新华社“中国网事”记者

　　性侵、虐待、遗弃……近年来，各地屡屡曝光的侵害儿童身心安全事件，令人触目惊心。这些专门针对儿童的恶性案件，造成生命和财产损失，而且屡屡挑战社会道德底线，网络舆论为之愤慨。一份承载基层呼声的议案在今年的全国人大会议上由31名人大代表联名签署，经大会正式认定后，已呈送全国人大法律委员会。

　　提交这份议案的全国人大代表朱国萍是上海市长宁区虹桥社区虹储居民区党总支书记。人称“小巷总理”的她告诉记者，在两会上肩负着反映民声的责任，议案呼吁的是“为解救困境儿童修法”。

　　这份1952字的议案，建议全国人大常委会修改《民法通则》第十六条，增加“丧失监护能力或被撤销监护资格的监护人，由民政部门代表国家承担监护职责，通过收养、亲属抚养等方式帮助未成年人重新进入家庭”。

　　法律界人士解读，如果这一修法设想最终化为现实，则与修改前的《民法通则》相比可以从法理上更顺畅地解救困境儿童，可以依法尽一切可能减少因监护人不尽责而导致的儿童监护真空，为无人抚养的困境儿童建立起安全防护网。

　　鲜为人知的是，在这份议案形成的背后，我国拥有60年历史的人民代表大会制度和65年的政治协商制度均发挥了重要作用。在议案提交前，立法调研和参政议政相辅相成，形成了“无缝对接”。

　　今年1月，最高人民法院、民政部有关负责人在北京举行的一次法治专题研讨会上透露，中国正研究建立完善未成年人监护干预制度。2013年6月，南京发生的饿死女童事件令全社会震惊。

　　法律界人士进一步分析，朱国萍今年3月提出的修法议案，有望使政府正在研究建立的“未成年人监护干预制度”获得更有效的法制保障。

　　作为我国社会主义民主的两种重要形式，一是选举民主，二是协商民主。当一些社会公共事务，特别是突发案例，暂时无法找到执法依据时，借助协商机制，可以探索解决各种疑难杂症，呼吁为解救困境儿童修法的动议最初也来自协商。

　　“一年中，我们的法院总会遇到那么一两起监护人留弃儿童的特殊事件，这显然不是法院凭一家之力能轻易解决的，我们不希望看到类似南京饿死女童案件再次发生，无论是情理，还是法理，我们都希望找到一个解决问题的平台，保护儿童权益是首要的。”今年1月，上海市长宁区法院副院长秦明华接受记者采访时这样说。

　　率先设立“少年法庭”的上海市长宁区法院，近年来多次遭遇涉案成年人将未成年子女留弃在法院的特殊案例。如何解救这类困境儿童，避免饥饿、家暴等惨剧再度发生？基层法官最终求助于政治协商机制。

　　2013年，一份出自基层法官之手的区政协提案震动上海法律界。提案呼吁政府针对困境儿童尽快出台社会保障的“兜底”机制、设立困境儿童临时庇护所，进而希望推动酝酿修订《民法通则》或推动制定全国性的“儿童福利法”。事实上，在中国多地都出现了类似的呼声。

　　“政协的平台首先是一个通过协商争取最大共识的地方，其次是探索问题解决之道。”主持相关协商工作的长宁区政协副主席陆维清告诉记者，“我们把法院、民政局、妇联，以及有条件临时接纳困境儿童的民间慈善组织负责人都邀请到同一个平台上，分析案例的特殊性，厘清各方的责任和义务，还测算了今后可能出现的开支等，也兼顾考虑了儿童自身的意愿，最后逐步形成了多方基本认同的困境儿童临时庇护机制。”

　　通过这样的协商，2013年上海长宁区成功帮助一个名叫乐乐的6岁儿童度过了几个月无家可归的困境期。

　　这一来自基层的动议，后来被同在长宁区的全国人大代表朱国萍在开展调查研究时发现。她认为，将基层协商民主中产生的修法动议带到全国人大会议上，是自己作为一名代表认真履职的责任之一。

　　于是，在2014年全国两会期间，当初得益于基层协商民主的修法倡议，最终形成了一份议案，正式提交全国人大。

　　全国人大代表、中国社科院法学研究所研究员孙宪忠分析，尽管修订《民法通则》非一蹴而就之事，但由基层提出通过修法改变儿童保护过程中的法律困境，此举本身已具有很大的进步意义。

　　他说，无论是根据联合国的《儿童权利公约》，还是根据我国现行的《妇女儿童权益保护法》，任何地方的儿童都拥有基本人权、生存权、充分发展权、免受有害影响、虐待和剥削权等，其核心原则是生命、生存和发展权利。

　　全国政协委员陈海刚分析，我国基层已经存在的听证、民调、谈判等也都是社会协商的多样模式，都是处理日益复杂的社会公共事务的有效机制，尤其是在充满深刻分歧与道德冲突的公共事务治理中更是如此。可以肯定的是，未来在中国参与共同治理的主体将更加多元和民主。

　　孙宪忠代表认为，今后我国在社会保障领域的立法将进一步丰富，人大和政协不仅为经济社会发展提供制度保障，同时作为民意传递的平台，可以将基层呼声更充分地体现在国家的治理之中，集中民智催生更多解决当下社会问题的新办法、新路径。