案情

　　2011年6月1日，原告森松林公司与华祥投资公司签订《施工合同》约定：华祥投资公司将位于宜昌市常浏路华祥商业中心4-6号楼装修工程承包给原告，合同价款400万元。同日，原告与张新安签订《施工合同》，约定原告将前述工程转包给张新安。原告收取17%的管理费。同年6月10日，原告出具授权委托书，委托李柏华为原告公司的全权代理人，代理原告公司在华祥投资公司的一切事宜，管理控制涉案工程工地的施工、材料、设备、人员的调配安排，接洽本项目的监理、业主工程部及有关单位的联系与处理事宜，管理公司下属的一切事宜及施工队人员等；代理期限为126天。同年6月8日，原告委托李柏华雕刻“森松林公司华祥项目部”印章一枚。之后，张新安以“森松林公司华祥项目部”的名义，又将该工程分项分包给了何宗群、镇锋等人。同年11月2日，原告与张新安、李柏华二人就涉案工程签订《补充合同》一份，约定：张新安、李柏华须按照建设单位要求10日内工程全部完工，张新安、李柏华要求森松林公司只能按工程造价的20%作为管理费，工程税款由森松林公司缴纳；张新安、李柏华须按建设单位签字同意的质量工期承诺书中的要求完成全部施工任务；张新安、李柏华须严格按照建筑安全管理规范施工，购买现场施工人员的意外伤害保险及在建工程保险，其费用由张新安、李柏华承担等。同日，原告公司向华祥投资公司出具委托书一份，约定由李柏华、张新安编制工程所需资金计划，经原告公司和建设单位同意，按所拨付工程款的80%以现金方式分批次支付给张新安、李柏华，并监督二人按所报资金用途支付到位。

　　同年11月因“森松林公司华祥项目部”拖欠施工人员的工资，同年11月28日，被告向原告下发《限期改正指令书》，同年12月21日，被告向原告下发《行政处罚事先告知书》，告知原告在涉案工程中拖欠农民工工资，经劳动保障部门责令改正拒不改正，拟根据国务院《劳动保障监察条例》第三十条第一款第（三）项之规定，对其给予罚款18000元的行政处罚，并告知原告享有陈述、申辩和申请听证的权利。原告进行了陈述，但未申请听证。同年12月30日，被告根据国务院《劳动保障监察条例》第三十条第一款第（三）项之规定，作出006号行政处罚决定：对原告处以罚款18000元的行政处罚。原告不服，在规定的期限内向本院提起行政诉讼。

　　争议

　　华祥投资公司将部分工程分包给原告森松林公司，原告又把工程交没有用工主体资格个人承包。承包者拖欠工资行为是否应该由原告森松林公司负责偿还；个人承包者拖欠工资能否将原告纳入行政处罚范围；原告该不该受到处罚。

　　要旨

　　湖北省宜昌市西陵区人民法院认为：根据《劳动法》第八十五条、国务院《劳动保障监察条例》第十条规定，被告市人社局作为劳动保障行政部门，依法享有受理对违反劳动保障法律、法规和规章行为的举报投诉，并进行立案查处的法定职责。原告称被告作出被诉行政处罚决定是滥用行政权利，把承包者之间的合同纠纷纳入行政处罚范围的观点没有法律依据。

　　《劳动和社会保障部关于确立劳动关系有关事项的通知》第四条的规定，建筑施工、矿山企业等用人单位将工程（业务）发包给不具备用工主体资格的组织或自然人，对该组织或自然人招用的劳动者，由具备用工主体资格的企业承担用工主体责任。庭审中被告提交的原告与华祥投资公司的《施工合同》、原告与张新安签订的《施工合同》，原告与张新安、李柏华签订的《补充合同》，证明华祥投资公司将华祥商贸中心4-6号楼内装修工程发包给了原告后，原告又将该工程转包给自然人张新安、李柏华，根据相关法律规定，自然人张新安、李柏华不具备建筑企业的用工主体资格。因此，张新安、李柏华在涉案工程中招用的施工工人，应由原告承担用工主体责任。国务院《劳动保障监察条例》第三十条第一款第（三）项规定：用人单位经劳动保障行政部门责令改正拒不改正，或者拒不履行劳动保障行政部门的行政处理决定的，由劳动保障行政部门处2000元以上2万元以下罚款。庭审中被告提交的劳动保障监察举报登记表、森松林公司华祥项目部出具的完工单、《支付农民工工资说明》、《总工资表》及原告在行政程序中向被告提交的多份陈述材料，能够证明森松林公司华祥项目部在涉案工程中存在拖欠施工人员工资的行为；被告提交的《劳动保障监察限期改正指令书》、信访等部门出具的来访事项转送单等材料能够证明被告对森松林公司华祥项目部拖欠何宗群、镇锋等施工人员工资的行为向原告下发《限期改正指令通知》，责令原告限期改正后，原告逾期没有改正。被告依据上述事实和法律，对原告处于罚款18000元行政处罚的证据确实充分，适用法律、法规正确。原告称将涉案工程承包给了张新安，其拖欠工人的工资与其无关的辩解不能成立。庭审中被告提交的原告出具的证明、二份授权委托书以及原告在行政程序中出具的多份情况说明，能够证明原告将涉案工程转包给张新安、李柏华后，委托李柏华雕刻了“森松林公司华祥项目部”印章，由张新安、李柏华全权负责该工程的施工及人员管理。因此，张新安、李柏华根据施工人员的实际工作量出具的完工单和工资证明具有证明力，在行政程序中被告采信上述证据本院应予以支持。原告称“森松林公司华祥项目部”的印章是虚假的、森松林公司华祥项目部出具的《总工资表》和完工单是李柏华虚构的观点没有证据支持，本院不予采信。

　　同时，庭审已查明被告受理镇锋等人的投诉后，向原告发出了《劳动保障监察询问通知书》，要求原告提供公司基本信息、工程承包合同以及工资发放情况等材料。经过调查核实，随后又向原告送达了《劳动保障监察限期改正指令书》和《行政处罚事先告知书》，告知原告存在的违法事实、可能要承担的法律后果及享有的陈述、申辩和申请听证等权利。原告依法进行了陈述和申辩。由于原告逾期未能核清并支付拖欠的工资，被告遂依法作出006号行政处罚决定，并于2011年12月31日向原告送达了该行政处理决定书。可见，被告作出被诉行政处罚的程序符合相关法律规定。原告称被告受理镇锋等人的投诉后，没有严格按程序调查核实和未告知原告有申请听证权利的观点与事实不符，本院不予采纳。

　　综上，被告作出的被诉行政处罚决定证据确实充分，适用法律、法规正确，符合法定程序。本案经本院审判委员会讨论决定，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项的规定，判决如下：

　　维持被告宜昌市人力资源和社会保障局于2011年12月30日作出的宜人社罚字[2011]第006号行政处罚决定。

　　本案诉讼费50元，由原告宜昌森松林建筑装饰工程有限公司负担。

　　湖北省宜昌市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项的规定，作出如下判决：

　　驳回上诉，维持原判。

　　评析

　　本案为原告森松林公司不服被告市人社局作出的006号行政处罚决定案 。被告以向原告下达《劳动保障限期改正指令书》，责令原告限期核清并支付原告在承建的宜昌市华祥商业中心一期4-6号楼装修工程中拖欠的农民工工资，原告公司逾期未履行，构成经劳动保障行政部门责令改正拒不改正的违法事实为由，依据国务院《劳动保障监察条例》第三十条第一款第（三）项的规定，于2011年12月30日作出006号行政处罚决定：给予原告罚款18000元的行政处罚。本案涉及三个方面的问题：

　　1、拖欠民工工资，该不该受到处罚

　　目前，拖欠农民工工资现象的广泛存在，成为突出的社会问题。我国《劳动法》规定是按时足月发放工资，即一个月至少发一次工资，当月工资当月发，决不允许超过一个月。如果超过了法律规定时间，都是违法的，劳动者是通过劳动获得劳动报酬来维持自己和家人的生计。而工资拖欠使劳动者的生计受到影响，所以任何法律都不允许对工资进行任何形式的拖欠。拖欠民工工资作为拖欠工资中比较严重的违反《劳动法》的行为，不仅影响到了民工个人及其家庭的生活，而且成为影响社会稳定的一个不可忽视的因素，这种肆意侵害民工权益的现象在一定程度上制约了社会经济的发展和依法治国的进度。国务院《劳动保障监察条例》第三十条第一款第（三）项规定：（拖欠工资的）用人单位经劳动保障行政部门责令改正拒不改正，或者拒不履行劳动保障行政部门的行政处理决定的，由劳动保障行政部门处2000元以上2万元以下罚款。农民工工资是农民工家庭的经济主要来源，故拖欠民工工资的情节尤为恶劣，对拖欠工资的用人单位拒不改正的，处处2000元以上2万元以下罚款合法合理。对拖欠民工工资的单位，由劳动监察部门给予处罚，是保护农民工合法权益的一个重要方面。

　　2、怎样建立杜绝拖欠农民工工资现象发生的长效机制。

　　本案中，市劳动保障监察支队筹集垫付森松林公司拖欠农民工工资了37万元至本判决生效，森松林公司以没有经济能力为由没有偿还。目前劳动保障监察部门筹集资金垫付用人单位拖欠农民工工资后，用人单位没有偿还能力情况时有发生。劳动保障监察部门筹集资金来源一般为政府财政，而“垫付”没有相应的制度规范，急易造成新的违规，出现新矛盾。因此，如何建立杜绝拖欠农民工工资现象发生的长效机制，已经成为我们应该思考的问题。有农民工开始，就有了“包工头”，“包工头”大都没有承揽工程所必需的《营业执照》和相关资质，也缺乏承担相应风险责任的能力。一旦“工程干赔”，即使劳动监察部门处理或法院判决他支付农民工工资，由于他根本就没有相应的支付能力，其家中又无什么财产可供执行，致使农民工的工资也就化为泡影。要解决建筑领域等拖欠农民工工资问题，就建筑领域而言，应从以下方面人手，一是加强行政执法。对拖欠民工工资的建筑分包企业、承包企业，以及建设单位，由劳动监察部门分别给予行政处罚，目前法律规定是罚款；对拖欠民工工资的具体数额，由劳动监察部门调查核实后，对建筑分包企业、承包企业，以及建设单位，由劳动监察部门分别给予行政处理，要求分包企业、承包企业，以及建设单位在一定期限内支付拖欠的农民工工资。二是加强司法监督。加强劳动监察部门对拖欠民工工资行政处理决定非诉执行案件的执行；对拖欠民工工资的建筑分包企业、承包企业，以及建设单位的责任人，构成犯罪的，追究刑事责任。三是加强拖欠农民工工资民事案件的审理与执行。无财产可供执行，申请人又是特困群体的，依法进行司法救助。四是在党委、政府支持下，建立“农民工特困群体司法救助基金”。政府财政资金是纳税人依法缴纳的税金，财政资金不能为个别用人单位拖欠农民工工资买单。对于双方均为农民工，被执行人又无财产可供执行，申请人又是特困群体的，依法进行救助以解决农民工燃眉之急。

　　3、如何舒导农民工选择通过法律途径解决工资拖欠问题

　　我国农民工大多数文化程度偏低，且相对处于弱势地位。大部分为小学文化程度，素质不高，知识贫乏，缺乏最基本的法律知识，民工权益遭受侵犯，也不知道以什么途径解决。在无权力背景和经济能力的情况下，当农民工遭遇拖欠工资时，有的民工们不敢理直气壮地去追索自己的血汗钱，甚至有的害怕因此得罪老板而砸掉饭碗。目前，选择找劳动监察部门解决被拖欠工资的方式已经越来越多，选择通过司法途径解决工资拖欠问题非常少，在农民工遭遇拖欠工资正遇“过年”时，有的农民工极易被他人利用，去围攻政府。因此舒导农民工选择通过法律途径解决工资拖欠问题，已是当务之急。笔者认为，应从以下方面人手，一是行政、司法等相关部门必须平时加强对农民工自我保护意识的宣传，发放宣传材料，告诉他们怎样依法维权。二是劳动监察部门、司法部门，加强对农民工法律援助，免费为农民工提供法律服务。三是加强对农民工文化知识的传授，改善农民工工作、生活条件，积极培养农民工“自己的法律工作者”。探寻法律保护农民工合法权益问题，已经引起普遍的关注，作为一个法官更应该积极探寻依法保护农民工权益问题，为平安中国、为农民工实现梦想做出贡献。

　　（作者单位：湖北省宜昌市西陵区人民法院）