近日,中国人民大学、东南大学、东华大学、上海外国语大学、武汉理工大学和华中师范大学等六所高校章程被教育部核准。按照教育部计划,国家“985工程”、“211工程”高校要在2014年完成章程起草工作,所有高校要在2015年底前完成章程起草。因此,首批被核准的这六部高校章程扮演了“先锋者”和“探路者”的角色。

　　六部高校章程面世后,立即在社会上引起热议,舆论褒贬不一。有人对其寄予厚望,认为章程出台是高校迈向依法自主管理的重要一步；也有人持悲观态度,认为目前章程难以得到落实,只不过是中看而不中用的“花瓶”。

　　对此,专家表示,当务之急是尽快修改完善高等教育法,明确高校章程的法律地位和违反章程的法律责任,才能确保高校章程得到落实,推进我国高等教育法治化的进程。

　　拟定章程内容要敢当“出头鸟”

　　“章程是设立高等学校必备的法定申请文件。”对外经济贸易大学法学院民商法学系主任、博士生导师苏号朋教授在接受《法制日报》记者采访时表示,早在1999年施行的《中华人民共和国高等教育法》中就规定,申请设立高等学校应向审批机关提交章程。但到目前为止,我国绝大多数高校仍没有制定章程,尚未达到高等教育法的法律要求。苏号朋说,此次六所高校先行出台了各自章程,是对高等教育法实实在在的落实,是我国高等教育发展史上一个标志性事件。

　　苏号朋认为,章程不仅是高校落实法律要求的基本手段,还是其规范内部管理的利器。他介绍说,现在很多高校缺乏详细规范内部管理的基本依据,对于如何处理党委和校长、行政权力和学术权力、学校与教职员工、学校与学生等关系莫衷一是。有些做法违反高等教育基本规律,不符合建设现代大学制度的要求。章程通过详细规定大学管理模式、管理机构设置、管理程序、教职员工权利义务、学生权利义务等内容,明确了各方主体法律地位,为大学提高管理水平奠定了基础。

　　虽然章程出台的意义值得肯定,但仍有需要改进之处。苏号朋将目前六部高校章程的不足归纳为三点:首先是制定程序方面,此次章程制定各高校征求意见的广泛程度存在差异,有些高校师生反映并不知道该校制定章程的事情；其次,各校章程虽然篇章结构有异,但内容趋同性强,很多条文直接摘自高等教育法或者其他法律法规,没有反映出各校办学特色；第三,虽然教育部要求高校制定章程应促进改革创新,体现和保护学校改革创新的成功经验与制度成果,但六部章程几乎看不到改革创新的内容,因而此次章程制定的目标并未全部得到落实。

　　为改善章程制定,苏号朋建议各高校广开言路,广泛听取各方意见,尤其是教师和学生意见,必要时应听取社会建议。此外,在拟定章程内容时一定要体现本校办学特色,落实改革成果,不能畏缩不前,不敢当“出头鸟”。

　　去行政化莫凭章程“一己之力”

　　党的十八届三中全会决定提出,推动公办事业单位与主管部门理顺关系和去行政化,创造条件,逐步取消学校、科研院所、医院等单位的行政级别。此次教育部核准六所高校章程与决定精神一脉相承,被公众寄予了高校去行政化的期待。

　　苏号朋指出,高校去行政化是一个复杂的问题。“近年来我国高校行政化色彩越来越浓厚,高校办学自主权受到挤压,大学内部管理也较为混乱,甚至滋生了贪腐。要在此背景下改善高等学校缺乏自主权的现状,需多方面、多层次的努力。”苏号朋说。

　　六部章程在高校去行政化方面能发挥多大作用?苏号朋认为,章程是高校自主管理最基本的文件,是高校制定其他规章制度、设立管理部门和学术机构、开展管理工作和学术活动的依据。有了章程,就意味高校有了自己的“宪法”。

　　苏号朋说,虽然章程在一定程度上能促进高校去行政化,但这个问题不是高校自身能解决的,更不能期望仅凭章程“一己之力”来完成。他指出,高校去行政化应从内外两方面入手。学校内部方面,应按章程要求全面修改此前颁行的规章制度,并制定章程实施细则；同时实行民主管理,尊重学术自由,以教师学生为主体办学；还应理顺党委、行政(校长)、学术委员会、教职工代表大会等各方面关系,清晰区分行政权力和学术权力的范围与界限。从外部来讲,主管机关应尊重高校办学自主权,不能再拿指挥棒进行具体要求、把高校当作下属行政机构来管理。主管机关主要职责应放在宏观管理方面,如制定相关法律、法规、政策,监督学校办学质量等,为高校创造有利外部环境,尽快解决高校行政化的问题。

　　明确章程法律地位加强问责

　　高校章程能否得到落实,确保章程不会沦为仅供摆设的“花瓶”,这是高校面临的一个重要课题。教育部政策法规司司长孙宵兵近日在新闻发布会上说,六所高校章程被依法核准后,对学校和学校的主管部门以及有关方面都具有相应的法律效力。

　　苏号朋认为,高校制定章程有充分的法律依据,除教育法和高等教育法之外,还有2011年教育部出台的《高等学校章程制定暂行办法》。但在如何尊重章程、落实章程以及违反章程时的处理方面,我国法律仍存在不足。因此应尽快修改高等教育法,增加相关内容,使章程真正发挥作用。

　　中南财经政法大学教授乔新生表示,修改高等教育法已成为高等教育界的普遍共识。应改变高等教育法的立法思路,把行政授权变成“主权在大学”的原则,将尊重和保护高校章程作为重要宗旨,明确大学师生权利和义务。应尽快将修改高等教育法提上日程,只有这样高校章程才能真正发挥作用,才能加快推动我国高等教育法治化进程。

　　关于如何修改高等教育法,苏号朋提出了三点建议:首先要明确高校章程的法律地位。现行高等教育法对章程的法律地位、章程与法律的关系、章程与高校其他规章制度的关系均未作出规定；其次,高等教育法应明确教育行政主管机关与高校的关系,明确界定高校办学自主权的基本内涵；再次,高等教育法应规定违反章程时的法律责任。如果仅规定章程的法律地位,而没有相应的问责机制,章程在运行时就不会得到尊重。