聚焦行政诉讼法修改

　　修正案草案吸收司法实践中的做法,规定高院可指定管辖行政案件,从立法层面确立了行政诉讼司法管辖区和行政区划适当分离制度,对行政审判摆脱地方干预,确保法院依法独立行使行政审判权具有重要意义

　　12月23日,备受社会关注的行政诉讼法修正案草案提请全国人大常委会审议,已经实施20多年的行政诉讼法首次大修。从“不让诉”、“不能判我们输”,到行政首长出庭应诉,近年来,“民告官”逐渐步入制度正轨。但不可否认,“民告官”不受理、审不了、执行不了问题依然突出。

　　如何突围“县法院审不了县政府”困局,清华大学法学院教授余凌云24日接受《法制日报》记者采访时表示,最核心的问题,就是要解决行政诉讼管辖问题。

　　涉政府案件审理难度大

　　江苏省无锡市锡山区人民法院行政庭庭长姚坚告诉记者,今年截至目前,该院共受理行政诉讼案件15件,但实际起诉数量远远不止这些,不少案件在诉前协调阶段就已经化解。

　　记者了解到,锡山法院受理的涉及国有土地、集体土地房屋征收拆迁行政诉讼案件日趋增多。而浙江省宁波市江北区人民法院今年已受理的69起行政诉讼案件类型,集中在拆迁、政府信息公开等。

　　姚坚坦言,涉集体土地征收、房屋拆迁、搬迁行政诉讼案件,法院从受理到审判压力都很大,这些案件极易引发纷争,案件受理、判决、执行阻力均不可小觑。

　　记者了解到,在无锡,行政相对人起诉区一级政府的,统一由无锡市中级人民法院管辖,在一定程度上避免了县法院审不了县政府的尴尬。

　　“根据我国现行行政诉讼法规定,基层人民法院管辖一审行政案件。那么,就难免出现县法院审县政府现象。”余凌云认为,行政诉讼中,由于被告是行政机关,具有较强干预能力,关系错综复杂,为避免这类干预,建跨区域独立行政审判机构十分必要。

　　为了解决行政案件审理难问题,减少地方政府对行政审判的干预,早在2008年,最高人民法院出台《关于行政案件管辖若干问题的规定》和《关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》明确,县级以上政府作为被告的行政诉讼一审案件属于中级人民法院管辖,“县法院审本县政府”就可以通过中级法院审理,或其他基层法院异地审理来有效避免。对被告并非县级以上人民政府,但当事人起诉有顾虑,基层法院审理有困难的案件,明确提级管辖和指定管辖。

　　至于目前不少基层法院行政审判庭,一年仅有零星个案的情况,姚坚认为,解决行政诉讼地方干预难题,从立法层面改革管辖制度的同时,尚需新一轮司法改革推进,包括司法机关人财物管理体制改革、法官制度改革等。

　　赋予当事人管辖选择权

　　修正案草案增加规定,高级人民法院可以确定若干基层法院跨行政区域管辖一审行政案件。对县级以上地方政府所作具体行政行为提起诉讼的案件,由中级法院管辖。

　　“修正案草案吸收司法实践中的做法,规定高院可指定管辖行政案件,从立法层面确立了行政诉讼司法管辖区和行政区划适当分离制度,对行政审判摆脱地方干预,确保法院依法独立行使行政审判权具有重要意义。”江北法院行政庭副庭长徐文涛说。

　　在余凌云看来,目前行政诉讼提级管辖、异地管辖起到一定效果。但要破解行政诉讼不受理、审不了难题,还要给老百姓管辖选择权。

　　“针对在当地审理肯定会被判输的案件,应赋予提起行政诉讼当事人选择上级法院的权利。”余凌云解释说,该类案件包括有关职能部门作出行政决定,经过市委市政府批准；有关职能部门作出行政行为,但是请示过市委市政府以及其他情形三种,往往在当地法院是审不动的。基层法院为什么审不动这类行政案件?说到底,还是受到了行政干预。只有让审理案件的法院置身事外,才能保证行政案件顺利审结。

　　余凌云表示,针对如区一级政府、市一级政府达成共识,有关拆迁案件不能去法院告之类的情形,一审就应该赋予行政相对人有权选择省一级法院。

　　红头文件纳入行诉范围

　　现行行政诉讼法对行政诉讼受案范围作了较为严格限制。抽象行政行为,内部行政行为,涉及公民政治权利、劳动权、受教育权等行政行为,都被明确排除在外。

　　据了解,20多年来,我国行诉受案范围逐步扩大。2000年3月,最高法发布《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》,大大拓宽了行政诉讼受案范围。解释明确,除根据行政诉讼法明文规定以及行政行为的性质不宜提起行政诉讼而由该解释确定不予受理的,均属于行政诉讼受案范围。

　　修正案草案明确,行政机关侵犯农村土地承包经营权,行政机关违法集资、征收征用财产、摊派费用,行政机关没有依法支付最低生活保障待遇或者社会保险待遇等,属于行政诉讼受案范围。

　　“扩大行政诉讼受案范围是一种趋势。”徐文涛建议,突破具体行政行为和人身财产权界限,用行政活动代替具体行政行为,人身财产权范围也应扩展到所有的合法权益,只要法律赋予的权利受到侵犯、受到影响的,都可以通过行政诉讼加以救济。在内部行政行为上,建议将工资、社会保障、人事聘用等关系到公务员、公职人员切身重大权益的纠纷,纳入行政诉讼受案范围。同时建议,将公务法人纳入到行政被告体系中,包括居委会、村委会、社会团体、事业单位等,凡是在公法意义上具有社会管理权限、公共管理权限的组织,均应考虑以法律条文的形式逐渐纳入。

　　此次修正案草案明确,红头文件违法可在提起行政诉讼同时附带审查。姚坚表示,行政行为只是引发行政争议的一部分,修正案草案将部分抽象行政行为,如红头文件等纳入行政诉讼附带审查十分必要。