【案情】

　　1985年1月7日，岑溪市樟木街A组通过公开拍卖将本组的旧仓库及旧晒地121平方米卖给陈基，并订立协议书，协议书分别由生产组组长及社员签名，街委会、镇政府加盖公章。1987年1月1日《土地管理法》实施后，县政府于1987年9月1日以（1987）33号文件对陈基购买这土地的行为作出处理，责令陈基交纳各项罚款人民币763.7元后补办用地手续。同年10月，陈基取得经县人民政府批准的N0.0015251号用地批准书。1990年，陈基把这块地转让给莫锋，没有办理用地过户转让手续，且1987年的用地批准书原件也在陈基处。2005年，莫锋又把这块地“转嫁”给李德。为方便办理土地使用证，李德隐瞒土地是从莫锋手取得的事实，以李德的名义和樟木街A组签订土地转让协议，协议书的落款日期是2005年9月1日，协议书内容载明生产组于1985年1月20日将属于樟木街A组的仓库地转让给李德。后李德持此份协议书向国土部门申请土地使用权初始登记，国土局在收到李德的申请后，先对李德非法买卖某生产组土地的行为进行处罚，后经地籍调查和审批等手续，于2007年1月9日颁发了集体土地使用权证给李德。2013年4月16日，陈基得知国土部门将土地登记给李灿德后不服，持1987年的用地批准书原件向法院提起行政诉讼，请求法院判决撤销国土局颁发给李德的集体土地使用证。

　　【争议】

　　作为这块土地的第一个“婆家”原告陈基主张土地属其所有，当时的县人民政府对其买卖土地的行为进行了处罚，并于1987年颁发了用地批准书给他，这个用地批准书是否有效？

　　作为土地的第三个“婆家”第三人李德在2005年国土部门在就该土地对其进行了第二次处罚，将土地登记在李德名下，并且办理的是土地使用权初始登记，该登记行为是否有效？

　　第一“婆家”陈基将土地“转嫁”给第二“婆家”莫锋，莫锋再将土地“转嫁”给第三“婆家”李德这一系列土地转让行为，是否属于民事法律关系，属民法的调整范畴？

　　被告国土局对这块土地进行重复罚款，后颁发给第三“婆家”李德的集体土地使用证是否有效？。

　　【审理】

　　法院审理后认为，本案被告对同一宗土地进行两次处罚，在进行第二次处罚后办理土地使用权初始登记是错误的，应以1987年作出的第一次处罚所颁发的批准书为主。对于这块土地的一系列转让行为为民事法律关系，属民法的调整范畴；造成被告错误登记的原因固然有一部分是因为现土地登记人李德和生产组弄虚作假签订协议书所致，但是，被告的档案不规范、不完备是导致其不能识别土地登记人的弄虚作假行为的重要原因。国土部门作为土地登记机关，理应完善保管土地档案，如果本案所诉的土地档案完善，被告通过形式审查即可以审查出本案的土地权属来源存在的问题，所以被告因档案不完善而没有审查出土地权属来源情况虚假，导致对同一宗土地进行重复处罚，理应承担不利后果。法院据此作出一审判决：被告办理土地使用权登记时对土地权属来源的审查认定事实是不清，撤销土地登记行为。第三人李德不服提起上诉，二审法院维持原判。

　　【评析】

　　本案暴露出土地行政管理部门在档案管理上不规范，以及在行政管理中的证据意识淡薄的问题。土地行政机关在作出土地行政行为时，不但在行政裁决、行政处罚中要坚持“先取证再作为”的原则，而且在行政许可、行政确认等其他行政行为中同样需要取得证据后才能作出行政行为，要以存档备案的形式保存证据。在土地初始登记、土地变更登记等行政行为中，如果对当事人提交的证据或有关部门曾经对土地进行过处理的证据等不存档备查，就容易引发错误的土地登记行为。无论是原国家土地管理局颁布的《土地登记规则》还是国土资源部颁行的《土地登记办法》，都对土地登记行政行为需要提交和存档备案的证据材料作了规定，如《土地登记办法》第20条明确规定，土地登记形成的文件资料，由国土资源行政主管部门负责管理。充分地表明土地登记行政机关必须按照相关规定，审查、收集、归档申请材料及土地登记过程中形成的其他文件资料，如果国土部门没有做好档案材料的归档收集工作，无疑要承担其不利后果。