人民陪审员（以下简称“陪审员”）制度是国家审判机关吸纳社会公众参与审判案件的一项重要司法制度，可增进人民群众对人民法院工作的理解和支持，能密切司法工作与人民群众的联系，起到弘扬司法民主、促进司法公正、强化司法监督、增强司法权威的重要作用，他是我国基层民主政治建设的一支十分重要的力量。当前，在构建法治社会语境下，公众的法律意识越来越强，对人民法院的期待也越来越高，呼唤司法制度改革已经成为他们的主流声音。然而，作为审判权力运行的一个重要内容的陪审员制度，在审判实践中却陷入困境之中，如陪审员“陪而不审”、“陪而不议”、积极性不高、参审案件不多等，这些负面问题在较大程度上影响了人民法院审判工作开展，改革陪审员制度势在必行。本文采用实证手法，以丰城市人民法院2010—2012年的司法统计数据为分析样品，管见陪审员工作开展现状、分析现行陪审员制度存在的主要问题和提出解决对策，为完善陪审员制度建言。

　　一、现状

　　丰城市位于江西省中部，人口130万。唐代文学家王勃在《滕王阁序》中的诗句“物华天宝龙光射斗牛之墟，人杰地灵徐孺下陈蕃之榻”，便是对丰城的美好赞誉。丰城市法院在编人员142人，其中政法编制人员132人，事业编制人员10人；通过地方人大任命的法官93人，书记员及其法警等人员49人。

　　（一）陪审员队伍基本状况

　　丰城市法院现有陪审员50名。按性别分，女性17名，男性33名；按职级分，正科级干部3人，副科级干部9人，其他干部或职员38人；按学历分，研究生2人，本科17人，专科22人，中专4人，高中5人；按来源分，市直机关5人，医疗机构2人，学校8人，乡镇街办24人，社区4人，厂矿企业7人。

　　（二）陪审员陪审案件比率

　　陪审案件比率=陪审员参加庭审的案件数÷组成合议庭的案件数。据司法统计，2010—2012年期间，该院审结各类案件分别为1454件、1466件和2113件。其中组成合议庭的案件分别为980件（刑事128件、民事843件、行政6件、再审3件）、1140件（刑事167件、民事967件、行政5件、再审1件）和1322件（刑事223件、民事1092件、行政6件、再审1件）；在组成合议庭的案件中，陪审员参审的案件分别为211件（含刑事128件、民事83件）、323件（含刑事167件、民事156件）、507件（含刑事223件、民事284件）；合议案件的年平均陪审率分别为21.5%、28.3%、38.4%。2010—2012年，该院组成合议庭的不同类别案件，其平均陪审率为：2010年刑事案件100%，民事案件9.80%，行政和再审案件为零；2011年刑事案件100%，民事案件16.10%，行政和再审案件为零；2012年刑事案件100%，民事案件26.00%，行政和再审案件为零。

　　从比较中得出，刑事案件陪审率最高，连续三年均达100%，这与刑事审判庭长年聘用了两名陪审员“坐庭”陪审有关；民事案件陪审率虽有逐年走高态势，但总体比率偏低；行政及再审案件无陪审人员参与陪审。

　　（三）陪审员参审人数比率

　　参审人数比率=参加过庭审的陪审员数÷陪审员总人数。据统计，在2010年9月20日任命的50名陪审员中，有16名参加过陪审活动，另34名一直处于“休业”状态，一直未参加过。在参加过陪审活动的16名陪审员中，三年内陪审案件数量超500件的人员有2人，100—499件的无人，50—99件的有7人，10—49件的有4人，9件以下的有3人。这些人员的来源主要集中在“两块”：一是刑事审判庭聘用的二名专职陪审员；二是乡镇街办从事社会综治工作的兼职陪审员，其他如市直机关、医疗机构、学校、社区、厂矿企业的陪审员参审案件数则很少。

　　（四）陪审员经费补助状况

　　目前，该院的业务经费来源于地方政府，政府按照法院的“人头”数量支付业务经费，实行经费包干；陪审员的经费补助未列支政府预算，由法院自行解决。按照该院自制标准，每陪审一案补助其公共交通费、就餐费或无固定收入人员的工资折合人民币50元。可对陪审员个体的收入进行简单数学计算：设定每天陪审2案、餐费10元/天（计中餐费）、交通费4元/天（公交单程2元），扣除休息日之后，其月收入=[50元/每案×2案/每天-（餐费10元/天+交通费4元/天）]×22天/月=1892元，远低于江西省2012年度在岗职工的月平均工资2837.9元的标准，对无其他收入来源的陪审员来说收入显得过低，影响了他们参加陪审的积极性。

　　二、问题

　　（一）选任上的随意性

　　按照最高法院《陪审员管理办法》（试行）（以下简称“办法”）之规定，人民法院应当在选任工作开始前一个月，向社会公告所需选任的陪审员的名额、选任条件、推荐（申请）期限以及相关程序等，经审查合格之后，提请同级人大常委会任命。而实践中的做法与其相违，通常由人民法院动员相关单位或部门推荐陪审员人选，或者直接由基层法庭在辖区内确定人选，缺失公示程序，有悖公开原则，可能导致不良的后果：1、凑合陪审员数量，让一些文化素质偏低的人员进入陪审员队伍，不能到达审判工作之需；2、符合陪审员条件而又热心该项工作的公民，因不知情而丧失机遇，人民法院也因此错失选优机会；3、有的陪审员不是出于自愿任职，而是屈从于组织安排，对陪审工作无兴趣，甚至借故拒绝参加庭审活动；4、在单位（部门）担任要职或本职工作任务繁重的陪审员，难于抽身参加庭审活动，有名而无实。

　　（二）自身价值难体现

　　陪审员自身价值难体现的原因：1、缺乏社会认同。在公众眼里，审判工作专业性强，人民陪审与法官同台审判，无论是业务水平还是操作技能都存在较大差距，陪审员始终处于“陪”的地位，饰演的是“配角”，不能主持案件审理，庭审活动听从法官吩咐安排，于是难得到社会认同。2、缺乏荣誉感。从推荐条件和任命机构看，能够选任为陪审员无疑是一种令人羡慕的政治待遇，从而得到社会广泛尊重，尤其是应当得到组织上的更多关怀，如评优、评先、晋升、晋级、物质奖励等，然而事实并非如此，他们不能从“陪审员”这个称号中感受到荣誉之光。3、领导支持不力。从该院现任陪审员的来源看，绝大多数为公职人员，坚守了一个岗位，肩负了一份职责，属“双栖”人员，他们临时离岗参加庭审，除了要对本职工作作出妥善安排之余，还要取得领导的许可与支持。然而，现实中却不乏这样的领导，对“双栖”人员不闻不问、不支持也不反对，从而逐步地消散了他们参加庭审活动的积极性。4、法官对陪审员缺乏应有的尊重。全国人大常委会通过的《关于完善陪审员制度的决定》（以下简称“决定”）虽然对陪审员的权限作出了规定：“依法参加人民法院的审判活动，除不得担任审判长外，同法官有同等权利”。然而，现实中的陪审员其权力在一定程度上受到限制，如审判长对庭审活动大包大揽，陪审员显得无所事事，也很少安排他们参加文书送达、调查取证、诉讼调解以及合议案件等重要诉讼活动；更有个别责任心不强的法官，不顾陪审员的内心感受，随意地叫其在庭审笔录或合议庭笔录上签名。

　　（三）案件陪审率低

　　从统计数据看，2010—2012年该院审结的组成合议庭的案件共计3442件，其中陪审员参加审理的1041件占30.24%；刑事案件陪审率连续三年达到100%，而其他类别案件的平均陪审率仅为17.89%。从中可看出一个怪现象：一方面，人民法院收案数逐年增多，“人少案多”矛盾突出；另一方面，陪审员审判资源没有得到充分利用，“闲置人员”居高不下。那么，案件陪审率低的原因又何在？笔者认为，最重要的原因有二：一是人民法院管理缺位。按照《办法》规定，各级人民法院应当设立陪审员工作指导小组，指导陪审员的管理工作，包括人事管理和参加审判活动的日常管理。然而，制度和监督上的“双重”缺失，正中基层人民法院的“软肋”，不能保障每位陪审员“到岗到位”；二是人民法院为节省开支。有的地方政府对基层法院实行的是“人头”经费包干制度，对陪审员因参加培训、审判活动应当享受的补助未单独列入财政预算，基层法院为了“少掏钱”，于是产生“少聘用”。

　　（四）陪审员参审率低

　　统计数据表明，每10名陪审员中只有3.2名参加过庭审活动，占32%比例，参审率显得过低。分析原因：一是人民法院选任有失。过于重视学历、社会地位和职业背景，将一些符合陪审员选任条件的、本职工作决定不适宜做陪审员的人员选入队伍，如乡镇长、党委副书记、社区主任、医院业务精英等，他们在本职工作岗位上独当一面，可能因参加庭审活动而影响本单位的全局性工作，参加庭审活动无时间保障；二是陪审员参审积极性不高。有正当职业的陪审员，认为本职工作重，陪审工作轻，做好本职工作才能实现自身价值，如得到领导赏识、提拔、重用等，而做法官的“陪衬”则不能；无正当职业的陪审员，认为补助标准过低，在经济上觉得收入不合算，不如从事其他行业收入高；三是缺失考评考核机制。当前，基层法院的陪审员管理制度还不够完善，尤其是考评考核机制的缺失在较大程度上弱化了陪审员的义务，导致陪与不陪、陪多陪少、陪好陪坏都一个样，挫伤了一部分陪审员的积极性；

　　（五）陪而不审（议）

　　在审判实务中，陪审员“陪而不审（议）”表现形式多样，其形成原因也较复杂。

　　1、“陪而不审（议）”主要表现形式：①陪听。陪审员庭前不阅卷宗，对案情缺乏基本了解，不知案件的矛盾焦点，不能发现案件的深层次问题，无力插言，于是法庭上只好光听不说；②陪坐。庭审活动缺乏分工，庭审过程由审判长一人包揽，陪审员无具体庭审任务，只是为了满足庭审程序的合法性；③陪看。有的陪审员对陪审制度认识不足，认为审理案件是法官的事，尤其是偶尔被邀参加庭审活动的陪审员，只为图个新鲜，看法官如何审案；④陪议。合议案件时，陪审员对案件定性和处理缺乏鲜明主见，人言亦言，附和法官，法官的个人意见实际替代了合议庭意见。

　　2、“陪而不审（议）”形成原因：（1）陪审员因素。①思想认识偏差。不了解国家设立陪审员制度的重大意义，不懂得陪审制度的价值所在，不珍惜当陪审员的荣誉取得，把参加陪审当作完成任务；②能力受到限制。陪审员的法律知识普遍浅薄，庭审经验也大多欠缺，审案、议案能力明显不足，与法官相比不处同一层次，造成交流困境；③客观条件影响。陪审员多散居在不同乡镇，参加庭审活动来去匆匆，不能保证有足够时间进行庭前准备和合议案件。（2）主审法官因素。①庭审准备不充分。不对庭审活动进行分工或分工不明确，造成陪审员无所适从；②对陪审员缺乏尊重。认为陪审员审判业务能力差，担心庭审问话不着要领，觉得合议案件浪费精力和时间于是对陪审员不分配庭审任务也不组织合议，指示其在庭审、合议笔录上“一签了事”，双方之间缺少互动。

　　三、路径

　　（一）陪审员职能定位

　　我国的陪审员制度诞生于上世纪50年代的解放初期，当时的政治背景是全国上下正处于急风暴雨式的阶级斗争之中，法院队伍人员少，办案力量薄弱，在这种历史条件下陪审员制度应运而生。其职能重要体现：一是从阶级利益出发，让人民群众参与法院审判，起到了人民翻身作主的现身教育作用；二是主要依靠国家政策和文件审理办案，所调整的法律关系也比较简单，陪审员能够适应审判工作；三是帮助法院解决审判力量不足问题；四是监督法院的审判人员依照法律、政策和文件审理案件。毫无疑问，陪审员制度在历史上对推动人民法院审判工作起了重要作用。斗转星移，随着时代的变迁, 如今我国经济建设快速发展，法制建设取得了重大成果，人民法院的办案条件得到了根本性改善，法官队伍建设也取得了长足进步，在司法民主大背景下，陪审员的职能也应当随着时代的变化而转换。

　　笔者认为，在新的司法环境下，陪审员的核心职能就是监督，即通过参加审判活动这种方式，监督制约法官依法、公正、廉洁和高效办案，他是社会监督人民法院依法行使审判权的重要内容。全国人大常委会出台的《决定》，虽然赋予了陪审员的审判权，但审判不是其内在职能，而是帮助其实现监督职能的一种重要手段，审判与监督是手段与目的关系。确立陪审员职能，对完善陪审员制度具有重要意义。

　　（二）完善陪审员制度对策

　　1、完善法律制度——由立法解释转为法律规范

　　陪审员制度作为一项重要的民主政治制度和司法制度，应当以法律形式确立，制定专门的《陪审员法》，对陪审员的资格、选任、任期、权力与义务、奖惩、监督、经费保障以及适用陪审的案件范围等，作出明确规定。当前，我国现行陪审制度的法律依据主要是《关于完善陪审员制度的决定》，但他是以立法解释的形式表现出来，相对法律制度而言，其规范性不强、程序性不严、效力性较低，不利提升陪审员的政治地位，也不利保障他们履行职责。立法是完善陪审员制度的重要内容：一是可以明确陪审员的法律地位；二是通过规范陪审员的权利与义务，可以消除审判员与陪审员之间的职责混乱；三是可依法保障陪审员履行职责和获取劳动报酬的权利；四是让陪审员的管理更加规范有序。

　　2、完善选任制度——由等额推荐转为差额选任

　　过去，基层法院选任陪审员普遍适用的是等额推荐制，入职“门槛”过低，其弊端非常明显，容易让一些文化水平不高、社会阅历不够、工作经验欠缺、缺乏陪审兴趣和无暇顾及陪审工作的人员进入陪审员队伍，选任环节“把关”不严，影响陪审员队伍整体素质最高化。实行差额选任，从众多的组织推荐对象或自荐对象中选任更加适合而不一定是学历高、社会地位显赫、职业背景硬实的公民进行陪审员队伍，可有效地克服等额推荐制所产生的弊端。重点考虑吸纳四类人员：一是群众公认的擅长做群众工作的农村干部，有助人民法院化解农村婚姻、土地、邻里、赡养和借贷等纠纷；二是离退休干部，他们有时间充裕、社会经验足、说话有权威等优势；三是具有专业或文化背景的人员，如医生、会计、教师、交警等，让他们参与相关案件审理，说服力更强，利于化解案件矛盾；四是符合选任条件的爱好陪审工作的社会公众，他们参与庭审活动的积极性更高。

　　3、设立管理机构——由部门兼职管理转为专门机构负责

　　陪审员人数众多，涉及的管理事务日益繁杂，客观上需要建立强有力的组织机构作保障。当前，基层人民法院陪审员的人事管理工作多由政工部门负责，参加审判活动的日常管理则由审判业务庭自行负责，管理松散，效能低下，不能满足管理工作之所需。

　　管理机构职能规划：（1）陪审员的任免；（2）陪审员的人事管理；（3）陪审员参加庭审活动的统一安排和调度；（4）陪审员的考核与表彰；（5）向陪审员所在单位书面通报对本人的年度考核结果，并对优秀陪审员提出奖励、提拔、重用建议；（6）陪审员的岗前培训和审判业务专项培训；（7）核发陪审员在执行职务期间应当享受的各项补助。

　　4、强化业务培训——由盲目学习转为有计划培训

　　良好的业务素养，是陪审员做好陪审工作的基础，也是对人民法院审判工作有效行使监督权的重要路经。事实上，平日陪审员多以自学为主，参加培训的机会很少，尤其是参加集中培训的机会更少，业务水平提升缓慢，难满足审判工作所需。因此，要改变现状，就必须在加强陪审员业务培训上下功夫，明确培训目标、制定培训计划、规范培训内容、创新培训方式、落实培训经费、讲求培训效果；立足本院教育资源，采取灵活多样的培训方式，如集体授课、庭审观摩、互动交流、法官指导等；人民法院应主动做好与陪审员所在单位的沟通工作，确保他们有足够的时间参加业务培训；为陪审员自学审判业务创造条件，如提供常用工具书、专业书籍、视听资料等。