对违反我国治安管理处罚法的行为，绝大多数都设置了行政拘留这一处罚方式。由于社会生活的复杂性，法律对具体什么情况下适用行政拘留并没有明确的界定，除部分行为直接规定适用行政拘留外，很多是规定在情节较重或者情节严重时适用行政拘留，这给执法人员留下了很大的自由裁量空间，只要是法律规定可以处以行政拘留的行为，不管情节如何，公安机关都有可能直接适用行政拘留，从而导致行政拘留滥用。为此，治安管理处罚法第一百零七条规定：被处罚人不服行政拘留处罚决定，申请行政复议、提起行政诉讼的，可以向公安机关提出暂缓执行行政拘留的申请。公安机关认为暂缓执行行政拘留不致发生社会危险的，由被处罚人或者其近亲属提出符合本法第一百零八条规定条件的担保人，或者按每日行政拘留200元的标准交纳保证金，行政拘留的处罚决定暂缓执行。但这一规定使公安机关同时可以决定是否暂缓执行，仍很容易形成对公民权利的侵害，并很难得到有效救济。

　　为保护公民的合法权益，形成制衡性机制，应该强化第一百零七条对公安机关的强制约束力，达成权利救济的功效。有学者提出通过引入听证机制来实现行政拘留决定过程的民主化，这固然有一定的道理，但笔者认为并不能从根本上改变公安机关在行政拘留问题上的决定权，作用有限。

　　行政处罚一般情况下不停止执行，但行政拘留不同于其他形式的行政处罚，一旦执行就难以弥补造成的损害，这就要求在考虑治安管理的权威与效率的同时，也要平衡公民的权益，不能在偏重行政利益的同时完全无视公民利益。对行政拘留的救济只通过申请行政复议和提起行政诉讼是不够的，因为拘留时间比较短，在复议和诉讼结果出来时，行政拘留一般早已执行完毕，对已经执行完毕行政拘留，其救济失去了实质性意义，故必须设置一种暂缓执行的救济机制。治安管理处罚法第一百零七条就是根据这一原理而设置，是法律赋予公民的平衡性权利，这一权利应该要形成对公安机关的强制性效力，达成暂缓执行的效用。通过暂缓执行的救济机制，一方面切实保护公民权益，另一方面也是为了使行政权力更谨慎，尽可能做到对公民的处罚合理合法。在行政拘留问题上如果是执行完毕后的救济，对公安机关的执法行为就会缺乏有效的制约性，反而诱发其霸气，不利于执法文明和进步。

　　治安管理处罚法第一百零七条之所以没有发挥应有的作用，关键在于公安机关掌握了暂缓执行的审查批准权，只要公安机关不同意暂缓执行，公民就无可奈何，只能接受处罚，即使寻求司法上的救济，在执行完毕的情况下也缺乏积极性，有的干脆放弃救济，使法律设定的救济机制形同虚设，也完全消解了该条设置的公民通过申请暂缓执行而形成的对公安机关权力的制衡作用。

　　如何实现第一百零七条的救济与制衡作用？核心是取消公安机关对暂缓执行行政拘留处罚决定的审批决定权。由自己决定自己的处罚决定是否暂缓执行，本身就具有不合理性，是法律天平倾向于行政机关的表现，造成权利与权力之间的不对等。其改进方式有二：一是把暂缓执行行政拘留的决定权赋予同级法院，被处罚人在接到行政拘留处罚决定书时，可以向同级法院申请暂缓执行，法院接到申请后应立即通知公安机关把相关材料送交法院，法院审查后在1至2天内作出是否同意暂缓执行的决定交公安机关执行；二是对没有社会危险的行为所作出的行政拘留处罚决定，公民可以通过申请行政复议和行政诉讼的方式在提出担保人的情况下直接达成暂缓执行的法律效果，无需公安机关审批，对有社会危险的仍然由法院审查决定。对限制人身自由的处罚进行司法审查，既是法治的基本内涵，也是世界通行的做法，改变行政拘留完全由公安机关决定的机制势在必行。

　　暂缓执行不是不执行，行政复议或者行政诉讼如果维持了处罚决定，就应该立即执行行政拘留，能够达成对违法行为的惩处和矫正，不用担心会放纵违法行为。法治社会更注重对无辜公民的保护，必须要防范法律机制可能对公民造成的无辜伤害，尽可能达成救济的功效，即使为此付出更大的法律成本，也应在所不惜。

　　（作者单位：西南政法大学）