党的十八大报告作出了“全面推进依法治国”的重大决策和战略部署，依法治国就需要有完善的法律规定作为基础。本文即针对我国行政诉讼制度中受案范围的现状及存在 的问题进行阐述，并提出完善的措施。我国目前在确定行政诉讼受案范围的原则上，所实行的不予审查的假定原则是一种不完整的司法审查制度。在受案范围的确定方式上，主要是概括式、肯定列举式和否定列举式，造成受案范围较窄，除人身权、财产权外的其他宪法和法律规定的一系列合法权益在受到行政机关行政行为侵害时得不到保护的现状。针对这样的现状，提出以下完善措施：1、在确定受案范围的原则上，实行可以审查的假定原则；2、受案范围的确定方式应由概括式的规定和肯定列举式、否定列举式并存的混合式受案范围确定方式，改为概括式与只存在否定列举式的混合式确定方式；3、扩大保护相对人合法权益的范围，侵犯有关公民财产权、人身权以外的其他权利的行为也应该纳入司法审查的范围；4、扩充可诉行政行为的范围，将部分抽象行政行为、涉及行政机关工作人员权利义务的内部行政行为、行政指导行为、行政终局裁决行为和部分行政确认行为纳入行政诉讼的受案范围。从而切实保护相对人的合法权益，尽可能完善诉权，制约日益膨胀的行政权，努力建立社会主义法治国家。

　　行政诉讼受案范围是反映行政权、司法权以及公民的权力关系的制度设计，其在本质上反映了一个国家政治民主的程度及形式，反映出法治建设的完善程度。《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）是1990年颁布施行，其将受案范围限定在比较有限的范围内，是与我国当时行政诉讼司法实践与理论研究相对薄弱、法官队伍相对素质不高的法制状况相适应的。

　　如今《行政诉讼法》实施二十多年，司法机关人员素质不断提高，公民的权力意识和自主意识越来越强，《行政诉讼法》已无法全面应对行政主体与行政相对人之间日趋增长的矛盾纠纷，为缓解这种态势，势必要拓宽行政诉讼受案范围。正如原全国人大常委会副委员长王汉斌在《关于〈中华人民共和国行政诉讼法（草案）〉的说明》中曾明确指出：“法院受理行政案件的范围，是行政诉讼法首要解决的重要问题。考虑我国目前的实际情况，行政法还不完备，人民法院行政审判庭还不够健全，行政诉讼法规定‘民可以告官’，有观念更新问题，有不习惯、不适应的问题，也有承受力的问题，因此对受案范围现在还不宜规定太宽，而应逐步扩大，以利于行政诉讼制度的推行。”

　　一、行政诉讼受案范围的概述

　　行政诉讼受案范围，又称“行政审判权范围”或者“可诉行为范围”，它是指法院受理行政争议案件的界限，即可以受理什么样的案件，不能受理什么样的案件，哪些行政活动应当有法院审查，哪些不能被审查。

　　受案范围制度对行政诉讼中的三方人员具有重要意义。“对于相对人而言，受案范围决定其诉权的大小，同时也就意味着其寻求司法保护的范围，只有对属于人民法院受案范围内的行政行为才能提起行政诉讼，寻求司法救济；对于作为被告的行政机关而言，受案范围意味着受司法监督的广度，也就是说受案范围决定着行政机关的哪些行政行为要接受法院的合法性审查，受司法权的控制；对于诉讼活动的主持者法院而言，行政诉讼受案范围意味着其审判权的范围，即人民法院对哪些行政行为有权进行合法性审查，对哪些行政争议可以行使司法主管权。” 此外，受案范围对法院正确履行应有职责和对当事人正确有效行使诉讼权利也是一种重要的保障。明确行政诉讼的受案范围，即明确了法院在受理行政案件上的职责范围，它便于法院及时、正确地受案，防止和减少因职责范围不清而错误受案或推诿受案的现象发生。同时，明确行政诉讼的受案范围，也有利于公民、法人或者其他组织在认为自己合法权益受行政机关行政行为侵犯后，能及时、有效地行使诉讼权利。

　　二、我国行政诉讼受案范围的现状

　　（一）受案范围的确定标准

　　我国行政诉讼受案范围的确定标准符合我国政治制度的特点，即我国是人民民主专政的国家，政体上实行人民代表大会制度，人民代表大会是国家的权力机关，行政机关由权力机关产生，受权力机关监督，对权力机关负责，是权力机关的执行机关。基于此，对于宪法和有关组织法规定的、属于权力机关职权范围内的事项，如受理并审查、撤销行政机关违宪和违法的行政立法事项，目前就不属于行政诉讼的受案范围。

　　（二）受案范围的确定方式

　　根据现行《行政诉讼法》和最高人民法院2000年3月10日公布的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《解释》），我国采用了两种方法规定法院受理行政案件的范围，即概括式和列举式。

　　1、行政诉讼受案范围的概括式规定

　　概括式是对法院受理行政案件的范围作出原则性统一的规定。例如：《行政诉讼法》第2条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”《解释》第1条第1款规定：“公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。”这些规定都是采用概括的方式规定了行政诉讼的范围。

　　2、行政诉讼受案范围的列举式规定

　　列举式是对法院应该受理和不能受理的案件从行为的角度加以列举，包括肯定列举式和否定列举式。

　　肯定列举式如《行政诉讼法》第11条第1款，列举了八项具体行政行为作为行政诉讼的受案范围，包括：对行政机关行政处罚不服的；对行政机关行政强制措施不服的；认为行政机关侵犯法律规定的经营自主权的；认为符合法定条件申请行政机关颁发许可证和执照，行政机关拒绝颁发或者不予答复的；认为行政机关不履行保护人身权、财产权的法定职责的；认为行政机关没有依法发给抚恤金的；认为行政机关违法要求履行义务的；认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的。

　　否定列举式如《行政诉讼法》第12条，排除了下列行政行为的可诉性：国防、外交等国家行为；行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令；行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定；法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为。《解释》第1条第2款进一步明确了下列行政行为不可诉：公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为；调解行为以及法律规定的仲裁行为；不具有强制力的行政指导行为；驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为；对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。

　　三、我国行政诉讼受案范围存在的问题

　　1、在确定受案范围的原则上，我国实行不予审查的假定原则，人民法院不享有对政府行为进行审查和监督的权力，除非有明确的法律规定，不得受理任何行政案件。人民法院可以受理哪些类型的行政案件完全取决于法律的规定，也有的学者把它称之为司法审查法定原则。 在这项原则的指导下，我国建立的是一种不完整的司法审查制度。

　　2、在受案范围的规定方式上，现行规定实际是限制了行政诉讼的受案范围。我国采取的肯定列举和否定排查标准，虽然明白清楚，易于掌握，能够起到明确界定范围的作用。但用这种方法规定受案范围中应当受理的案件，无论列举出多少，总会遗漏，难免出现“挂一漏万”的问题，肯定性列举和否定性列举之间也存在着广泛的灰色地带。 而且，《行政诉讼法》第2条虽然规定对侵犯合法权益的具体行政行为可以提起诉讼，但是第11条第1款第8项内容和之后另外规定的第2款实际将受案范围限于保障公民、法人和其他组织的人身权和财产权上。很明显，采用这种不完全的概括和有限的列举方式必然要留下一片权利救济的空白。也就是对于非具体行政行为侵犯相对人权益的，以及侵犯相对人人身权和财产权以外其他权利的，需等待特别的法律和法规进一步规定，在这些法律法规出台前，是没有诉讼救济途径的。

　　3、在确定可诉行政行为的类别上，我国行政诉讼法将抽象行政行为、内部行政行为和行政终局裁决行为都排除在行政诉讼受案范围之外。（1）抽象行政行为的可诉性。我国《行政诉讼法》禁止对抽象行政行为提起诉讼，事实上只能放纵违法和不当的抽象行政行为，只能增加受到侵害的当事人纠正违法抽象行政行为的成本，因为要求所有人在适用了抽象行政行为并且等到损害结果发生后再通过行政诉讼的方式寻求救济是不公平的，而且这种救济只能是个别的，无法改变无法抽象行政行为对普遍人的侵害事实。（2）内部行政行为的可诉性。我国《行政诉讼法》第12条第3项规定，对行政机关管理内部事务的行政行为，人民法院不予受理。是司法审查至上、行政应受监督的法治理念下，即便是工作性质的内部行政行为，也不是完全处于真空状态，对公民的合法权益不造成损害。（3）行政终局裁决行为的可诉性。为实现法治目标与行政诉讼的保障合法行政权力、制约违法行政权力功能，也要求改变所谓“终局行政行为不可诉性”的错误理念与立法局限，正确理解“终局”只限于行政系统内部，明确其可诉性。

　　4、在确定受案范围的法治理念上，大陆法系和英美法系国家从充分保障行政相对人权利的行政法治理念出发，只对何种行政行为不可诉作出例外规定，不对可诉行政行为进行繁琐的列举式规定。而我国在确立受案范围时更多的是注重社会实际。

　　四、我国行政诉讼受案范围的完善

　　现代社会政府职能不断扩大，国家行使权力的危险性和不可预测性与日俱增，因此，制约国家权力越发显得重要。为了防止国家专制的枷锁降临到现代社会，无论是在政治国家还是在市民社会领域都必须强化防止权力垄断的机制。　对政府权力进行有效的制约必须通过国家权力相互制衡和公民权利对国家权力的制约来实现。我国《行政诉讼法》颁行二十几年来，对于保障公民权利、规范行政行为、监督行政机关依法行政起到了重要作用。但是，随着我国法制建设进程的加快，社会经济不断发展，以及行政相对人法律意识的增强，现行的行政诉讼制度在实践中暴露出一些问题。因此有必要修改完善行政诉讼制度，扩大行政诉讼的受案范围。

　　（一）实行可以审查的假定原则

　　依照我国现行宪法的有关规定，公民的合法权益因国家机关或者国家机关工作人员的违法失职行为受到侵犯而遭受损失的，有依法提起诉讼和要求赔偿的权利。而行政诉讼的主要目的就是保护公民、法人或者其他组织的合法权益免遭违法行政行为的侵犯，并在受到侵犯造成损害时提供及时有效的司法救济，即只要行政相对人的合法权益受到违法行政行为侵犯就有权提起行政诉讼。因此，实行可以审查的假定原则是实现行政诉讼目的的需要。行政行为原则上都假定属于能够审查的行为，除例外情况外，一切行政行为都可以接受司法审查，无须法律明文规定。

　　（二）改变受案范围的确定方式

　　我国行政诉讼受案范围的确定方式应由概括式的规定和肯定列举式、否定列举式并存的混合式受案范围确定方式，改为概括式与只存在否定列举式的混合式确定方式。对于哪些行政行为属于法院审查的范围采用概括方式规定，即公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益时，有权向人民法院提起行政诉讼；对于法院不宜受理的行为采用列举排除的方式加以规定，即凡是法律明确排除的行为，法院不得受理，除此之外，都属于行政诉讼的范围。这种方式大大拓宽了行政诉讼的受案范围，更加符合立法精神和宪法原则。“国外的经验告诉我们，概括式（肯定概括加否定列举）的立法模式是目前很多国家普遍采取的一种模式”，并且“是各国行政诉讼发展到成熟阶段的共同特征”。

　　（三）扩大保护相对人合法权益的范围

　　人身权和财产权是行政相对人最基本的权益，应当受到行政诉讼制度的保护，但行政诉讼不能仅限于此，公民等行政相对人一方依照宪法和法律享有的其他一系列权利同样应得到行政诉讼法的保护。除了人身权和财产权之外，我国宪法和法律对公民一方的基本权利还包括其他大量合法权益，如果把受案范围只限于针对人身权和财产权，就会导致公民一方依照宪法和法律享有的其他一系列权利得不到行政诉讼法的保护。“现阶段随着社会政治经济体制改革的深化以及我国已经签署的《公民权利和政治权利国际公约》和《经济、社会文化权利国际公约》的要求，再加上我国有关公民财产权、人身权以外的其他权利方面的法律、法规体系已经建立，因此侵犯有关公民财产权、人身权以外的其他权利的行为也应该纳入司法审查的范围。”

　　（四）扩充可诉行政行为的范围

　　1、部分抽象行政行为应该纳入行政诉讼的受案范围

　　抽象行政行为，是指行政机关针对不特定的对象制定和发布普遍性行为规范的行为，又可以分为行政立法和制定其他规范性文件行为。 按照我国现行《行政诉讼法》的规定，相对人对抽象行政行为不得提起诉讼，因为我们已经存在三种对抽象行政行为的监督和救济制度，即（1）人大和上级行政机关的监督，（2）备案审查、法规清理和间接的诉讼监督，（3）行政复议中对抽象行政行为的审查，所以不必通过法院诉讼的方式解决抽象行政行为的问题。但是，从实际情况来看，目前上述监督机制很难有效地发挥作用。随着抽象行政行为的数量逐渐增多，违法实施抽象行政行为的问题日趋严重。有些行政机关，特别是基层行政机关，习惯于使用抽象行政行为违法征收财物、摊派费用、设置劳役。还有一些行政机关推卸职责和义务，不顾法律权限和分工，随意通过抽象行政行为扩张本地区、本部门的权限，导致规章打架、冲突、重复和管理失控。 而且抽象行政行为是针对普遍对象作出的，适用的效力不止一次，具有反复性，一旦违法，将会给众多人造成损失。从这个意义上说，抽象行政行为比具体行政行为更具有危险性和破坏力。因此，只有将抽象行政行为纳入行政诉讼的受案范围，并且赋予法院撤销、确认违法抽象行政行为的权力，才能从根本上扭转抽象行政行为违法、损害大众利益的混乱局面，才能维护法制统一，在最大范围内保护相对人的合法权益，督促行政机关依法行政。

　　2、涉及行政机关工作人员权利义务的内部行政行为应该纳入行政诉讼的受案范围

　　内部行政行为是指行政机关对其内部工作人员所实施的奖惩、任免的行为。我国目前把内部行政行为排除在行政诉讼的受案范围之外，其理由是：考虑到行政机关内部的奖惩、任免数量多，涉及面广，而且有关法律法规已规定了相应的救济手段和途径，所以不必通过行政诉讼方式解决因此发生的纠纷，并且此类争议涉及行政政策问题、行政内部纪律和内部制度问题，不便于法院处理，行政机关自行处理这类争议有利于保证行政管理的效率。法院作为与国家行政机关具有同等法律地位的审判机关，不宜对行政机关的组织建设事务通过审判程序加以干涉。 然而，行政机关与行政机关工作人员的关系是公法上的行政合同关系，双方权利义务的改变，依照法律、法规、规章或其他规范性文件的规定进行，必然涉及到法律问题，既然是法律问题，当然应当受到法院的审查。虽然有关法律法规已规定了相应的救济手段和途径，但都是行政机关的内部监督与救济，并不能排斥司法机关的监督和救济，“尤其是行政工作人员的权益受到严重侵犯时，不赋予其诉权，而要求其在行政系统内部寻求解决是不公平的。” 根据有权利就有救济的原则，行政机关的非政治政策性的法律行为，都应当受到司法监督。而且行政机关对其工作人员的奖惩、任免等行政决定已经影响了其工作人员的人身权、财产权，所以，凡是涉及到行政机关工作人员公民权利和义务的内部行政行为均应纳入行政诉讼的受案范围。

　　3、行政指导应该纳入行政诉讼的受案范围

　　行政指导是指行政机关为实现一定行政目的，在进行管理过程中所采取的通过示范、提供咨询意见、建议、训导等方式而实施的一种不具有强制力的行政指导行为。《解释》第一条规定不具有强制力的行政指导行为不属于行政诉讼法的受案范围。一般认为行政指导是对行政相对人的权力与义务没有实际影响的，它以自愿为基础实行，因此被排除在行政诉讼的受案范围之外。随着社会的发展，特别是服务性政府的提出，行政权力也由其强制性向服务性转变，因此在政府活动中，行政指导这种“非强制性行政行为”也大行其道，且数量呈上升趋势。

　　行政指导实质上是行政机关对现有资源配置予以合理引导的意向，这种指挥资源的流向必然对当事人的既得利益产生影响，它体现着政府一段时期的政策意图可以从中窥测出政府的行政思路，对社会有着重要的导向作用。相关的个人、企业组织，下级行政机关都会基于理性的分析，根据行政指导的导向对自己的行为作出相应的凋整。虽然并未直接改变相对的权力与义务，但是却对权利与义务造成了潜移默化的影响。某些利益集团正是看重行政指导影响的这种潜在价值，会诱惑相关行政机关作出对其有利的行政指导，这种寻租行为也成滋身腐败的温床。

　　同时，由于中国国情的特殊性，行政指导在法律上本身没有约束力，但行政机关为其指导目标的实现，不会完全放任公民自愿遵守的任意性。如在某些地方由政府对农民的种养殖品种进行指导，虽然表示由农民自愿，但是对于不合作的农民拒绝提供相应的技术帮助或优惠的贷款条件，迫使其认真对待政府的指导文件。另一方面，行政机关的上下级隶属关系使下级行政机关视上级行政机关的行政指导为金科玉律，并对指导的内容运用行政权力强制推行，严重违背了行政指导的自愿性。而且，由于行政指导制定的封闭性和非透明性，有些行政指导完全是某些行政长官为了自己的政绩而制定并大力推行的，视当地的实际情况于不顾。在这种情况下，不仅对行政相对人的权力造成了实际的损害，也会因行政指导被排除于行政诉讼的受案范围之外而缺少司法救济途径。所以，应将行政指导纳入行政诉讼的受案范围。

　　4、行政终局裁决行为应该纳入行政诉讼的受案范围

　　行政终局裁决行为是指法律特别赋予一定的行政机关有权作出的具有最终法律效力的行为，当事人不服的，不得再向法院起诉，法院无权对其合法性进行审查。我国《行政诉讼法》第12条第4项规定，法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为不属于行政诉讼的受案范围。这里所称的“法律”，根据最高人民法院的司法解释，仅限于全国人民代表大会及其常务委员会制定、通过的规范性文件。也就是说，由此确定只有国家最高权力机关才能决定是否授予行政机关对行政案件的最终裁决权，行政机关不能自我授予对行政案件的最终裁决权而避开国家审判机关的司法审查。但从根本上讲，“对于行政终局裁决行为的救济途径仅限于行政系统自身，违背了现代法治社会的自然公正和正当程序原则，不符合由司法作出最终裁决的公正要求”。 所以，应将终局行政行为纳入行政诉讼的受案范围。

　　5、部分行政确认行为应该纳入行政诉讼的受案范围

　　行政确认指行政机关为确认相对人的权利或者具有法律意义的资格而作的具体行政行为，是行政机关依职权或应申请，对法律上的事实、性质、权利、资格或者关系进行甄别和认定，包括鉴定、认证、划定、勘定、证明等。　“因为它是对法律状态具有约束力的确认，具有处理性，”　所以也属于具体行政行为。如交通事故的责任认定行为，尽管它本身并没有给交通事故的当事人直接设定权利和义务，但对交通事故责任大小的划分则确认了已经发生的某一事实，对当事人在此之后的实体权利和义务间接产生了影响。现行制度中公安机关的交通事故责任认定往往作为法院民事案件处理的前提，当法院以此为依据裁判当事人的交通事故纠纷时，交通事故责任认定就产生了一定的法律效果。有的学者认为，对交通事故责任认定应该通过民事诉讼加以救济。事实上，交通事故发生后，大量的资料和证据都由交通主管部门掌握，当事人因忙于报警、抢救等，也不一定掌握情况。如果按照民事诉讼的谁主张谁举证原则处理，显然不利于保护当事人的合法权益。所以应将部分行政确认行为纳入行政诉讼的受案范围。

　　五、结语

　　行政诉讼受案范围对于行政诉讼制度的发展有着重大意义，它的完善可以有效地保护相对人的合法权益，可以有效地审查和监督行政机关的行政行为，可以有效地对行政争议进行救济。邓小平同志曾指出：“这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。” 因此，我们应当完善行政诉讼的受案范围，保障公民的合法权益，为早日建立法治国家而努力。

　　（作者单位：天津市西青区人民法院）