社区矫正是与监禁矫正相对应的非监禁刑罚执行方式,是一项重要的刑罚执行制度改革。经中央批准,我国的社区矫正从2003年开始试点,2009年在全国全面试行,取得了良好的法律效果、政治效果和社会效果。十年来,全国各地累计接收社区服刑人员151万多人,累计解除89万多人,现有社区服刑人员62万多人,社区服刑人员再犯罪率一直控制在0.2%左右的较低水平。

　　2011年刑法修正案(八)、2012年修改后的刑事诉讼法确立了社区矫正制度在刑罚执行中的法律地位。目前,由司法部承担起草工作的《社区矫正法(草案送审稿)》已经提请国务院审议。

　　近日,司法部副部长郝赤勇主持召开健全社区矫正法律制度研讨会,就健全社区矫正法律制度涉及的重大理论和现实问题,与北京师范大学刑事法律科学研究院“中国社区矫正的立法发展”课题组成员赵秉志、吴宗宪、刘志伟等专家学者进行了研讨,司法部法制司、社区矫正管理局、司法研究所、预防犯罪研究所负责人参加了研讨会。

　　社区矫正机构应设县级司法行政部门

　　科学合理地设定社区矫正执行机关,对于理顺社区矫正管理体制和工作机制,明确执法责任,确保社区矫正工作规范运行具有重要意义。

　　社区矫正试点以来,司法行政机关实际承担了指导管理、组织实施社区矫正的专门职责,社区矫正工作事实上也是由基层司法行政机关(县、区司法局及罪犯所在乡镇、街道的司法所)在相关社会团体和社会志愿者的协助下进行。刑事诉讼法规定由社区矫正机构负责执行社区矫正,但对于社区矫正机构如何设立未作规定。

　　与会专家认为,社区矫正与监禁刑罚执行活动一样,应当由统一、专门的国家刑罚执行机关负责执行工作。草案送审稿将社区矫正工作交司法行政机关统一执行,建立了监禁刑执行与非监禁刑执行统一协调的刑罚执行体系,不仅符合“分工负责、互相配合、互相制约”的刑事诉讼原则,有利于优化资源配置、提高刑罚执行效益,也符合刑罚执行一体化、专门化的发展趋势,符合优化司法职权配置的司法体制改革精神。考虑到社区矫正依托社区开展工作,执法重点在基层的实际,将社区矫正机构设在县级人民政府司法行政部门较为合适。

　　社区矫正执法人员职权需进一步明确

　　社区矫正执法人员的身份问题是社区矫正立法的关键问题。执法人员身份定性准确、权责明晰,对于确保刑罚执行的权威性、严肃性具有重要意义。

　　草案送审稿从国情出发,明确社区矫正执法队伍由人民警察和其他执法人员共同组成,规定人民警察组织执行刑罚。

　　与会专家认为,这一立法思路符合我国社区矫正工作实际。社区矫正的对象是罪犯,总体而言,他们的人身危险性要高于普通公民,遵纪守法的自觉性要差于普通公民,管理的难度较大,管理人员甚至可能面临较大人身安全风险。为了体现刑罚执行的严肃性,树立社区矫正机构的权威,保障社区矫正执法人员的人身安全,在社区矫正机构中配备一定数量的警察是非常必要的。当然,社区矫正执法人员没有必要全部配备警察,每个社区矫正机构根据工作需要配备一部分警察就可以了,工作中还要充分发挥社会力量的作用。

　　与会专家提出,还应当对社区矫正警察的法律地位和职权作出相应规定,明确社区矫正人民警察、执法人员和司法所工作人员之间的分工合作关系。

　　依法保障服刑人员合法权益不受歧视

　　保障社区服刑人员的合法权益,给予其应有的人道主义待遇,不仅能调动罪犯改造的积极性,促使罪犯在希望中自我改造,更有利于提高教育改造质量,巩固改造成果,有效预防重新犯罪。

　　与会专家认为,草案送审稿注重对罪犯合法权益的保障,在总则单设一条规定服刑人员权益保障,同时注重发挥人民检察院的法律监督作用,体现了我国人权理念的进步,是对“国家尊重和保障人权”立法原则的进一步落实。

　　有的专家提出,保障社区服刑人员的合法权益,还应当确保其在社会保障等方面与其他公民享有平等的权利,不受到歧视。如帮助其落实最低生活保障、社会保险、就业、就学等方面的相关政策,组织开展劳动技能培训、就业指导等。

　　坚持刑罚执行与社会管理的有机统一

　　专家学者们认为,社区矫正工作既具有刑罚执行性质,同时又是社会管理的重要方面。一方面,社区矫正与监禁矫正一样,在本质上属于刑罚执行活动,其根本目的是惩罚和改造罪犯,预防和减少犯罪,维护社会安全稳定。立法要坚持社区矫正的刑罚执行性质,明确由国家专门机关负责社区矫正执行工作,确定执法权限,明确执法责任,把严格监督管理、维护社会安全放在基础地位,充分体现刑罚执行的严肃性、统一性和权威性。

　　另一方面,社区矫正是在社区执行刑罚,是社会管理的重要组成部分,应当体现广泛的社会参与性。立法要把社区矫正工作放在社会建设的大格局下统筹考虑,作为加强和创新社会管理的重要内容,坚持专群结合,注重发挥社会力量的作用,整合社区资源的优势,广泛动员社会工作者、志愿者以及社会组织、社区服刑人员所在单位和学校、家庭成员等各种力量积极参与,实现刑罚执行与社会管理的有机结合。

　　收监执行“出口”“进口”都要顺畅

　　对罪犯实行监禁矫正还是非监禁矫正,关键看是否有利于罪犯的教育改造,是否有利于罪犯顺利回归社会。

　　与会专家认为,要加强社区矫正与监禁矫正的相互贯通、相互衔接,做到“出口”和“进口”都顺畅。对于在监狱服刑的罪犯,只要符合假释和暂予监外执行条件,应依法提请假释和暂予监外执行,对其实行社区矫正,促进其顺利回归社会。同样,对于在社区中服刑的罪犯,如果违反社区矫正相关规定,可能危害社会安全的,应依法及时收回监狱,执行监禁刑罚,确保将其改造成守法公民。通过监禁刑与非监禁刑的衔接和贯通,使刑罚执行资源得到合理配置,增强刑罚效能。

　　不断丰富发展中国特色刑罚执行制度

　　郝赤勇对研讨会形成的理论共识给予了充分肯定。他指出,社区矫正制度是对我国刑罚执行制度的重要改革。长期以来,我国实行以监禁刑为主的刑罚执行制度。随着经济社会发展和新形势下惩罚与预防犯罪要求的变化,迫切需要进一步改革完善现行刑罚执行制度。党中央、国务院高度重视社区矫正立法工作,两轮司法体制机制改革均对完善社区矫正法律制度提出了明确要求。

　　据介绍,2011年以来,国务院连续三年将制定《社区矫正法》列入立法工作计划,明确由司法部负责草案起草工作。社会各界普遍呼吁制定《社区矫正法》,全国人大代表、政协委员多次提出制定《社区矫正法》的议案和建议,基层社区矫正工作者和从事刑事法学、刑事诉讼法学研究的专家学者也对制定《社区矫正法》给予了极大关注。今年2月,司法部在总结社区矫正实践经验的基础上,完成了社区矫正法草案送审稿的起草工作,已提请国务院审议。

　　郝赤勇说,制定《社区矫正法》,是改革完善刑罚执行制度的重要内容,是加强和创新社会管理的客观需要。送审稿坚持社区矫正的刑罚执行性质和社会化特征,坚持监督管理、教育矫正、帮困扶助三大任务相统一,从国情出发,对社区矫正工作进行了全面规范。下一步,我们将认真总结社区矫正工作经验,对立法中有关重大问题作进一步研究论证,加强与有关部门的沟通协调,共同推进社区矫正立法工作。

　　郝赤勇指出,研讨会上大家谈到的这些问题都是立法的关键问题。通过立法解决困扰社区矫正工作突出问题,必须要科学界定社区矫正的法律性质。传统理论和现行制度都将缓刑和假释界定为“有条件的不执行”,而“条件”又是过于宽松的“不再犯罪”,实际上是刑罚的“不执行”、免除了罪犯的刑事责任。这既不能全面体现宽严相济的要求,实践中也会导致要么关进监狱,要么放任不管的片面做法。这种理念应当与时俱进地更新。社区矫正不是原有的管制、缓刑、假释、暂予监外执行这四类非监禁刑罚执行措施的简单组合,也不是简单地将执行主体由一个机关改为另一个机关,而是对非监禁刑罚执行措施的制度性重构,其制度内涵更加丰富,执行措施更加全面。因此,社区矫正在性质上是非监禁刑罚执行活动,社区矫正对象是被司法机关依法判处刑罚并在社会上执行的社区服刑人员,社区矫正的任务是将社区服刑人员改造成为守法公民。社区矫正必须坚持正确的制度定位。社区矫正制度的建立,促进了监禁刑执行和非监禁刑执行协调统一的新型刑罚执行体系的建立,使我国刑罚执行制度进入了新的历史阶段,社区矫正立法要巩固这一改革成果,不断丰富和发展中国特色的刑罚执行制度。