巴西在政治体制上主要借鉴了西方议会民主制,分别由议会、总统和联邦最高法院行使立法权、行政权和司法权,三者之间各司其职、相互制约。巴西的公众参与立法建立在这一政治体制基础之上,有一些突出的特点。

　　公众参与类型多样

　　巴西公众参与立法的形式多样,概括起来,主要有以下几个类型:一是全民公决。全民公决是指通过全民公决决定是否立法。为了决定是否实行君主立宪制,1993年巴西举行了一次全民公决,表决的结果是未采纳君主立宪制。

　　二是公众咨询。立法后待生效实施阶段的“公众咨询”,是巴西保障公众参与的特有制度。在法律通过后、正式实施前,立法机关就法律是否实施征求公众意见。如果多数人反对,立法机关可能宣布不再实施该法律。例如,根据现行法律,巴西公民可以合法买卖枪支。鉴于枪支泛滥对社会安全的影响,巴西议会曾于2005年制定了禁止枪支买卖法,拟自发布之日起两年实施。鉴于不少民众反对此法出台,议会向公众进行咨询,投票结果表明有60%以上的公众反对该法,最终该法未实施。

　　三是立法动议。如果有1%以上的选民(2010年,巴西的选民人数为1.358亿)联名建议,即可启动立法程序。不过,通过这种方式制定法律的难度较大。迄今为止,共有关于可憎恶犯罪行为法、反对贿选行为法、强迫政府建设保障房法以及候选人清白历史法等四个公众提出的立法动议最终成为法律。

　　四是听取意见。巴西议会有自己的电视频道,全体会议和投票表决都要实况转播。联邦议会有一个委员会专门负责听取各方面意见,公众对议会讨论的事项有意见和建议,可直接与其联系。此外,议会在立法过程中遇有专业性问题时,通常会征求专家或者相关方面人员的意见。

　　注重公开利益博弈

　　在巴西,无论是巴西人还是外国人,都可以根据自己的需要随时到议会旁听立法。代表不同利益群体的议员在议会中公开的立法辩论、各党派在议会中的利益搏弈、每个立法议案从立项到通过的程序等,比较充分地保障了社会各级层、各利益集团、各团体等方方面面的利益,也比较充分地反映了社会公众的意志和愿望,把不同群体的公众集中到议会的制度平台,通过辩论、博弈、程序,使得公众参与得到实现。

　　公开立法的好处,在于畅通了利害关系人的利益表达渠道,利益分歧前移,在立法环节就得到充分释放,避免了本来应该在立法中解决的问题,在各方意见不能达成一致的情况下下沉到执法环节。从巴西的立法活动和立法程序看,进一步完善行政法规、规章制定过程中的公众参与制度建设,在立项、起草、审查、发布等各个环节上,加大公众参与的力度；在立法听证、征求意见等程序上,更加深入、全面、方便；在立法信息发布上,更加公开透明；在立法问题的讨论上,完善反馈机制等等,都很有意义。

　　非政府组织的参与

　　巴西的非政府组织在立法中发挥着重要作用。里约热内卢政策研究所是一个独立的不以盈利为目的的非政府组织,已经成立17年,该研究所圣保罗总部有25位咨询师,加上全国的分会,一共大约有100位咨询师,里约热内卢州分会聘任了5位咨询师。这些咨询师通常都是社会各界有名望的专家。

　　一方面,里约热内卢政策研究所为议员提供专业立法咨询,以此参与立法活动。目前,已经为268位议员提供了法律服务,帮助议员起草了3部法律草案。另一方面,里约热内卢政策研究所参与行政决策和行政活动,为州、市政府提供专业的有偿咨询服务。比如,联邦和州要求全国建设城市环境污染处理系统,但是规定的建设期限很短,有的市政府认为建设实施难度很大,该政策研究所就为相关市政府针对有关问题提供了专业的咨询服务。目前,该机构已经为300个市政府提供了咨询。

　　从巴西的经验看,需要进一步关注非政府组织,发挥其提供咨询意见、反映民众呼声、协调公众立场、平衡相关利益、促进和谐立法的作用。同时,鼓励学术社团研究立法中的问题,提出有关立法草案建议稿。

　　法律文化影响较大

　　在巴西不同的州,公众参与立法和行政管理的积极性很不相同,这与不同地区的法律文化传统密切相关。在巴西南里奥格兰德州首府所在地阿雷格利港市,近年来实行参与式预算制度,该市议会在审议政府的年度预算时,通过各种方式听取公众的意见,取得了很好的效果。但是,里约热内卢市公众参与立法的积极性并不高。究其原因,有当地专家和政府官员认为这与法律文化传统有很大关系。阿雷格利港市的居民多为德国、葡属亚述尔群岛移民的后裔,受欧洲文化影响较深,民主意识较强；里约热内卢市的黑人比较多,而黑人的法律文化传统中参与意识不强。

　　在巴西,天主教是最主要的宗教,全国有9410个教区,18万名神父,每个教区又有好几个教会组织,甚至有的神父会转行做议员,势力很大。有专家认为,离开天主教会的支持,很难搞什么公众参与立法。在号召公众参与立法上,天主教会往往比政府更有号召力。比如政府想搞堕胎法案、死刑法案,如果天主教会反对就搞不成。

　　(作者单位:国务院法制办)