凤凰古城的收费逻辑

　　进城收费，使古城凤凰收获了意外的“名声”；上百商家集体罢市，更使当地旅游经济陷入低潮。凤凰古城的收费逻辑到底是什么？凤凰旅游由来已久的问题，又是否可以通过统一收费得到解决？

　　本刊记者/陈涛(发自湖南凤凰)

　　腾老太是北边街的老住户，见证了凤凰古城半个多世纪的变迁。然而，最近的“门票新政”她还是第一次见识到——只要进凤凰古城，就需购买148元的景区通票，持票可游览古城内的8个景点和沱江游船。不过腾老太只觉得这个“门票新政”是“开发商的鬼点子”。

　　持这种观点的凤凰商户并不在少数。整整一下午，在老登瀛街“随意居”客栈的田小俊连一位游客都没有拉到，即使她家客栈的价格已降至每天每间50元。开了两年客栈，田小俊头一次上街拉客，往年此时，不仅客房会住满，她和老公都只能睡沙发。

　　“门票不能捆绑起来卖，人家游客喜欢到哪儿逛就到哪儿逛，来凤凰消费，不行吗？”腾老太说。

　　但凤凰县政府在给《中国新闻周刊》的书面回答里解释：实现门票新政前，已召开过新闻发布会和全县动员大会，“县城区绝大多数居民表示支持”。统一的门票管理，也仅仅是新的旅游管理服务体系中的一个环节，另外还包括“统一游客换乘、统一市场营销、统一售后督导”。

　　凤凰十年

　　腾老太家住在凤凰古城北边街，是土生土长的凤凰人。从单位退休后，刚好赶上凤凰古城开发旅游，她和儿子腾建伟便开起了“一路上驿站”：3层木屋，6间客房，紧挨着江边栈道，两三米之外就是沱江。

　　这里是凤凰古城欣赏夜景的黄金地段。新票制前，这一带客栈的客房费可达每间每日280元。但如今，价钱降了一半，只能租出去两三间。

　　凤凰县位于湖南湘西自治州西南，是苗族与土家族聚居地区。凤凰古城面积0.9平方公里，以回龙阁为中轴，沱江由西向东穿城而过，数十条古街道星罗棋布。

　　腾老太说，上世纪八九十年代，来凤凰的以画家居多，在江边支个画板，一画就一两个月。但这个宁静而偏远的小城，支柱产业一直是烟草。

　　根据中央党校社科部社会学教研室教授向春玲的《湘西凤凰古城八大旅游景点经营权有偿转让调查报告》，作为凤凰的税收大户和支柱产业的凤凰烟厂，因国家产业政策调整，于1997年停产关闭，使凤凰县的财政收入由从1996年的14462万元跌至1999年的2171万元。

　　2000年，正值国家提出西部大开发政策，凤凰当地转变思路，成立了由县委书记、县长担任正副组长的旅游产业开发小组，抽调了32名人员集中办公，向旅游经济转型。

　　腾家便是在这一系列政策的影响下，于2002年将自家住房改造成为客栈。据腾建伟透露，虽然只有6间客房，近年来每年可有约20万元纯收入。

　　位于洪桥东路桥头的“蒸饺王”饭馆也在2002年挤进了凤凰古城。店主本是福建人，看到凤凰旅游人数越来越多，觉得开间小饭馆不会赔。事实也证明了这一点，新票制前，他们每年的收入可达20万。生意兴隆的另一个佐证是房租。2002年时，这间面积为20平方米的铺面年租金还不到一万元，如今一年已达10余万元。

　　凤凰县旅游商会会长，同时也是政府宾馆的经营者龙志明说，“现在凤凰的门面费，简直比北京的还贵。”但是，“如果门面费贵，卖的东西也会贵，一些游客也会投诉。”

　　据公开材料，2000年，凤凰全县年旅游人次为28万，2012年，这个数字已达690万人次，全县有私营旅行社15家，宾馆400余家，经营旅游产品商店500余家，餐饮、娱乐、交通运输等直接从业人员超过3万人，12年间，旅游总收入从5400万元增加到53.01亿元，贡献了当地GDP的一半以上。

　　对于“一路上驿站”和“蒸饺王”来说，他们正处于好日子，然而突然实施的“一票制”扰乱了他们的生活。在《中国新闻周刊》到访的这个中午，“蒸饼王”的铺面里只有3桌客人，“一路上驿站”也只有两房有客，还有一些客栈创下了零房客的纪录。

　　一票制，使得他们本来的主要目标顾客散客急剧减少，“看景点的都是旅游团的，他们都去住大酒店，谁会到我们这种几间客房的家庭客栈来呢！”

　　打包“出让”8个景点

　　凤凰旅游的十年发展，与凤凰古城文化旅游投资公司(以下简称古城旅游)分不开。

　　根据向春玲的调查报告，凤凰县向旅游经济转型时，是国家贫困县，每年2000多万财政收入只够发工资。1999年，县政府向银行贷款800余万修缮南方古长城，但第二年只换来80万元收入，2001年，全年门票收入不足100万元，接待费却有200万元。据凤凰县政府统计，凤凰旅游发展初期，财政共投入资金15.51亿元，回收只有0.4亿元。

　　有人形容凤凰那时的旅游环境：无钱、无序、无经验、无效益。黄丝桥古城、沈从文故居、杨家祠堂等景点由文物局管理，南方长城等由个人承包，沱江上漂流的全是私人船队。

　　在这种背景下，2001年5月，县政府与黄龙洞投资股份有限公司开始了经营凤凰旅游的谈判。后者是一家取得张家界王牌景区黄龙洞45年经营权的旅游开发公司，并为黄龙洞景区策划了几个“大手笔”活动，极大地扩大了景区的知名度和收益。2001年，张家界市政府奖励该公司董事长叶文智本人30万元。

　　谈判历时5个月，最终以8.33亿元人民币成交，转让凤凰8个景点的50年经营权，包括：沈从文故居、熊希龄故居、杨家祠堂、东门城楼、虹桥艺术馆、崇德堂、万寿宫和古城博物馆。这8家景点是凤凰旅游资源的90%，也全部被包括在本次新门票的使用范围中。

　　按照合同，黄龙洞公司需在两年内投入8500万元人民币修复其中的7个项目，并且投入至少1800万元用于旅游宣传促销。合同签订后，古城旅游公司成立。

　　据古城旅游的公开资料，截至2005年12月，该公司共投入3600万元用于市场营销，共支付政府经营权转让费、古城基础设施建设费等1.6亿元。2005年，公司合计经营收入9967万元，该公司先后被省、州、县授予“最佳旅游企业”“文化旅游先进企业”“守合同重信用企业”“就业和社会保障先进民营企业”“省纳税信用A级单位”等。

　　凤凰古城确实也在发生变化。古城旅游策划了诸如沈从文百年诞辰纪念等大型活动，使凤凰名声大震。腾老太说，2002年前，江边的吊脚楼十分破烂，河水也不干净，2002年后，沈从文故居得到了修复，沱江水变清了，吊脚楼都翻了新，“才慢慢有了大规模普通游客”。

　　2013年2月，叶文智与县政府再次合作，古城旅游出资51%，县政府独资公司铭诚公司以现金方式入股占49%，成立凤凰古城景区管理服务公司(以下简称古城管理)，对凤凰古城、南华山、乡村游三大块景区实行整合经营。

　　凤凰县政府在给《中国新闻周刊》的回函中说明，在古城管理的股份构成中，政府“并没有网上所说的‘土地入股’”。凤凰县政府还表示，以前媒体报道中涉及到南华山公司和乡村游公司，并不在新组建的古城管理公司中占有股份，仅从门票收益中按合同分配收益。

　　仍是国家级贫困县

　　散客减少，多日不开张，凤凰古城中的商铺先是在4月11日——门票新政实施的第二天——集体关门，4月16日，部分商家再次关门，一些贴出了“铺面转让”的招牌。

　　不过，叶文智多次对媒体表示，把收费从景点扩大到景区，并非由他提出。“当然是政府先提出来的，因为中间有三项要上交政府，营业税、所得税，以及两费一金。”

　　此前，凤凰县常务副县长赵海峰对媒体表示，“门票收入无法支持古城维护和建设。”除税收外，县政府在古城两费一金(资源有偿使用费、宣传营销费、价格调节基金)的收入约为2000万元，但古城一年的维护和建设支出超过3000万元。

　　一名县委宣传部工作人员还透露，古城内的政府部门、事业单位、部分居民楼正在搬迁，县委大楼已迁至新城区，“搬迁必定用钱，”这位工作人员说。

　　“企业和政府投资开发以后，是可以收门票，但收了门票，里面的商家赚不到钱，这是景区内部管理与协调的问题。”云南大学工商管理与旅游学院院长田卫民对《中国新闻周刊》说。他曾参与过云南昆明、丽江、大理、西双版纳等旅游项目的规划。他表示，“一股脑地捆绑式销售，对游客来说不合理，比如你去餐馆吃饭，必须要吃一桌套餐，这不符合市场交易原则。”他介绍，云南省的旅游区极少收取通票，同样是古城，丽江采取的办法是收取每客80元的古城维护费。

　　凤凰县政府则表示，凤凰的情况与其他地区不尽相同：许多旅行社以“免费赠送凤凰游”招揽游客，使得大量零负团费团队涌入凤凰，留下大量垃圾，增大古城保护压力。

　　叶文智亦向媒体透露，据统计，到凤凰的游客有七成只看城不看景点，“现在每年690万游客，你想想门票流失有多大？但为了这个旅游产品建设，公司每年投入1.7亿元，还不包括政府的投入。”

　　凤凰县政府给《中国新闻周刊》的回函中提到，“我们也想过也尝试过多种方法。一是向游客收取古城维护费，经申报未获审批。二是对团队进行验票，对散客进行人性化的放开，但这有违市场公平。”由于“景在城中，城在景中”，最后决定采取收取统一门票的办法，“票价为原审批票价，不属于新定价，也不属于涨价，因此没有听证”。

　　他们认为，统一门票价格、统一市场营销后，可以“从源头杜绝景区低价倾销、恶性竞争，从源头切断违规旅行社和黑导拉客的利益链条，从源头上堵住零负团费的漏洞”。

　　不过，这似乎并不是统一门票的唯一原因。

　　2011年凤凰县政府工作报告这样描述当地经济状况：经济结构欠佳，游客“井喷”现象使我们在硬件和软件上都没有作好相应准备，与慕名前来的游客的要求相比还有很大差距，旅游门票收入与1.8亿元的目标相差近3000万元……县财税总量较少，收支矛盾非常突出。

　　在这份两年前的政府工作报告里，还提到了烟雨凤凰山水实景剧场、黄丝桥古城景区开发、沱江河堤溪岸游步道等景点或基础旅游设施仍因拆迁等问题无法如期完成。

　　叶文智在此前接受采访时提到，“如果凤凰要成为一个国际化旅游景点，成为5A景区，各项配套设施能够达到丽江的水平，要投多少钱？200个亿。这点钱估计还不够。钱从哪里来？必须通过市场化方式推动。”

　　不仅如此，这个每年旅游收入超过53亿的县城，至今仍是国家贫困县。县委新闻办公室主任黄晓军说，“光看古城当然不是，但下面还有很多乡镇很穷。”

　　凤凰的未来

　　事实上，凤凰旅游发展中的问题不只是资金。

　　据吉首大学2010年对凤凰旅游人数容量的测算，凤凰最高每日只能容纳3590人，而2006年时，凤凰的日均接待量已达9595人次；此外，凤凰最具特色的东正街已全为商铺，甚至有人拆掉了百年老宅新建水泥房作为家庭旅馆。

　　一位凤凰县委工作人员表示，有关方面也经常接到游客的投诉，比如以前常有十几辆摩托车跟着自驾车游客疯狂“追客”。如今已消除了这种现象。

　　一个最受诟病的具体问题是：整个古城至今没有一家免费公厕。这种状况在统一门票后仍然没有改观。

　　统一征收门票是否可以解决这些问题？凤凰县政府没有直接回应，仅表示：统一征收门票有利于规范旅游市场秩序，同时门票中的税费收入将用于：古城日常管理维护；古城文化修缮；沱江河水体治理、供水排污设施的完善；沱江风光带及古城夜景打造；探索古城特色民居保护管理补偿机制。

　　这些税费来自门票中2%的代理费、3%的营业税、城建税、教育附加税、地方教育附加，以及共计33元的“两费一金”，其中还有部分要上交给州政府。

　　若以去年游客接待量计，每人收取148元门票，一年归属于凤凰县政府的代理费收入超过1000万元，各项税收约为2760万元，两费一金总额约为2.2亿多元。

　　凤凰县委宣传部提供给《中国新闻周刊》的数据显示，4月10至17日，凤凰县共接待游客190076人次，旅游收入13893.02万元，并未有明显减少。但没有提供首周门票销售情况。

　　就在首周结束后，“一路上驿站”的腾建伟在电话里说，“我们的客房现在都满了，因为查票不严了。”“随意居”老板娘田小俊也表示房客数量有所回升。

　　虽然凤凰县政府未表示过“不收门票”，但4月16日下午，本刊记者在老哨营入口验票处看到，许多游客不持门票也可随意出入，一旁穿黑色西服的古城管理工作人员坚决表示，“他们都拿了票的”。