行政合同是市场经济深度发展的产物，是契约观念向公共管理领域渗透的结果，也是政府为促进经济发展所采取的经济授益型行政发展措施的“衍生品”。随着市场经济的繁荣发展，政府与企业之间出现了公私合作关系或发展型合同关系，并由此产生了经济性平衡措施、社会性平衡措施以及经济性交易。当这些行政发展措施因政府政策等因素引发行政争议时，在当前行政诉讼制度下几乎找不到合理公平的解决方式。为此，本文以于安教授《发展导向与行政诉讼法修改》一文中提及的行政合同案件为研究对象，以文中论述的发展导向为基础，透视行政合同的现状，分析行政合同纠纷进入行政诉讼程序的法理意义，寻找行政合同纠纷在行政诉讼中的实践方式。

　　一、行政合同司法救济机制的现状透视

　　（一）行政合同的含义

　　1976年的德国《联邦行政程序法》明文确立了行政合同制度，该法第54条至第62条规定了行政合同的含义、形式与效力等内容。此后，该法对日本和我国台湾地区的行政合同立法产生了深远的影响。目前，行政合同已以其独有的特性成为各国共同的选择，逐渐呈现出国际化趋势。在我国，“行政合同”已在理论界“开花”，也广泛运用于具体的行政领域中。[1]于安教授认为，行政合同（也称为发展型合同），是政府为了加快财产流转、商业交易和经济增长，在尊重市场主体自主决策权的前提下，以经济利益刺激和促使当事人接受政府政策意图积极行使商业投资权和商业经营权。[2]以此概念为基准可知，行政合同具有行政性质又有合同性质，具体特征如下：1.行政合同以加快经济增长等公共利益为目的，是行政机关履行职责的一种措施。2.行政合同一方当事人必须为行政主体，是行政主体与行政相对人在为实现公共利益的双方合意，明显区别于民事合同和一般的行政行为。3.行政合同中的行政主体享有行政优益权，这是行政合同与民事合同的最大区别。[3]

　　（二）行政合同司法救济现状分析

　　行政合同因具有传统行政权力所缺少的灵活性、柔和性，正被广泛运用于实际的具体行政领域中，但本应与行政合同同步发展的配套立法制度、司法救济措施等却相对滞后，致使行政合同在市场经济高速发展的今天面临诸多问题：1.行政合同的归属未定，是依附于民事合同，还是独立于民事合同？2.现行《中华人民共和国合同法》（以下简称《合同法》）及相关司法解释未包含行政合同，行政合同欠缺相关立法或专门立法。3.当行政主体滥用行政优益权时，处于弱势方的行政相对方受损的合法权益难以在行政合同司法救济机制不完善的状态下找到公平合理的救济途径。4.行政相对方提起诉讼时，法院或者不受理，或者受理后驳回行政相对方的诉讼请求，或者使用民事诉讼的方式处理行政合同纠纷。5.未能及时有效预防和抑制行政主体与行政相对方恶意串通损害国家和公共利益的行为。事实上，行政合同纠纷中的原告适格、起诉期限、诉讼时效、合同效力、违约赔偿责任等问题正制约着行政合同纠纷解决机制的发展，当前有必要分析并完善行政合同的司法救济机制，以便为行政合同的司法实践提供理论上的支撑。

　　二、构建行政合同司法救济机制的司法意义

　　（一）促进法律结构体系的协调发展

　　现行《合同法》表面上的被动性需要行政诉讼制度从本质出发作主动性补充，以确保法律结构体系的协调发展。首先，行政合同具有合同性质，是合同主体双方间的合意，表面上看，现行《合同法》及相关的司法解释理应将行政合同纳入其中加以规范；但从法律属性层面上看，行政合同以契约模式实现政府发展意图，作为一种政府管理措施，是根据合同的主体性质而非合同性质建立的概念，行政合同虽具有合同性质，但行政法律属性更突显，行政合同纠纷应纳入行政诉讼的受案范围。其次，构建行政合同司法救济机制，不仅充分体现了行政合同的法律属性，而且符合我国传统法律思维和审判实务，避免了法律规则间冲突，确保并促进法律结构体系的协调发展。如前文所述，行政合同不同于民事合同，不管是在审理民事合同案件时适用行政合同规则，还是在审理行政合同中适用民事合同规则一样都是荒唐的，都只能带来审判实践和法律结构体系的混乱。例如，一些行政合同的履行包含了许多行政行为，这些职权行为是否合法，必须经过正当的行政诉讼程序来进行审查和确认，民事诉讼程序很难解决该问题。[4]

　　（二）修正行政诉讼制度的框架

　　于安教授认为，当前《行政诉讼法》所规定的诉讼制度已不能承受和使用当前受案范围的重大改变，司法解释在权限上难以对行政诉讼制度进行全面的补充和改进。同时，在修改《行政诉讼法》时需要把握以下两个方向：一方面，吸引行政机关参与解决因为政府发展措施引起的行政争议，建立或增加与发展相关的行政诉讼的诉和诉权；另一方面，扩展法院解决与发展有关的行政争议案件的功能。[5]显然，行政合同是政府发展的一种措施，行政合同加入行政诉讼制度，完善行政合同司法救济机制，从本质上讲是对这种诉讼制度框架的内部修正。诉讼作为法院最重要的解纷功能，是在国家权力的单一结构中添附另一种同质性的国家审判权力，使它们在同一的公权力范畴中形成既分工又制衡的分权状态，从而起到制衡行政权、保障诉权，使诉讼制度框架的缺口在新的层面得以修正并重新愈合。

　　（三）实现社会公共利益和个人利益双赢的目标

　　构建行政合同司法救济机制有利于实现双赢目标，一方面有利于防止行政主体权力“寻租”，滥用行政优益权侵犯行政相对方的合法权益，保障行政相对方的合法权益；另一方面可以有效禁止行政主体权力“寻租”或与行政相对人恶意串通，保障社会公共利益。行政主体在行政合同中享受行政优益权，在签订合同时具有选择行政相对方的裁量权，在合同履行中具有监督指挥权、单方变更权、单方解除权，以及对不履行或不完全履行合同的行政相对方行使行政制裁权等特权，特权运行过程中可能出现个别行政主体未能抵制利益的诱惑而被滥用，损害社会公共利益或行政相对方的利益。当社会公共利益或行政相对方的个人利益受损时，本可以通过协商、申请仲裁、申请行政复议或提起诉讼进行维权，但不完善的行政诉讼制度不仅为权力“寻租”、徇私牟利创造了有力的条件，也阻碍着行政相对方的维权之路。因此，只有构建并完善的行政合同司法救济机制，才能实现行政合同的双赢。

　　（四）为实现政府发展意图创造良好的司法环境

　　构建并完善行政合同司法救济机制能为实现政府发展意图创造更良好的司法环境，即能为财产流转、商业交易提供更良好、更有序的市场环境，以促进经济的增速发展，实现政府发展意图。行政合同符合现代行政管理的发展和要求，它丰富了行政管理措施，提高了行政管理效率。构建行政合同司法救济机制有助于进一步加深行政相对方基于信赖利益保护原则而与行政主体建立良好的合作关系，使行政主体和行政相对方的关系得以稳定化和持续化，促进了依法行政，促进市场经济的繁荣发展。

　　三、行政合同纠纷司法救济机制构建的路径选择

　　如前文所述，由于我国现行诉讼制度框架内行政合同诉讼的阙如，行政合同纠纷的审判实务操作困难重重。行政合同的运用不仅在于它的灵活性，也在于能为行政合同纠纷的解决找到一条畅通的渠道。因此，应以拓展行政合同诉讼空间为目标，适时修改《行政诉讼法》，在制度上设计和构建符合现代诉讼规律的行政合同纠纷司法救济机制，使之既能有效监督行政主体依法行政，又能有力遏制侵犯社会公共利益的行为。

　　（一）拓宽行政诉讼原告主体资格，构建双向性结构救济机制

　　现行行政诉讼制度的单行性构造已无法满足行政合同救济的需要，需要进行诉讼制度重构，拓宽原告主体资格，建立双向性结构的救济机制。现行行政诉讼制度规定，行政诉讼中仅有行政相对方享有诉权，行政主体恒为被告。事实上，行政主体作为政府政策发展意图的推动者，虽然在行政合同中享有行政优益权，但实践中，行政主体并不绝对享有行政优益权。当社会公共利益受到侵害，且通过行政优益权无法制止侵害时，行政主体仍有义务对行政相对方的违约或者违法行为提起行政诉讼，以保障社会公共利益的安全。因此，应建立双向的原告主体资格，明确行政主体的诉讼资格、起诉条件等，并对行政诉讼双方当事人的行为进行审查。

　　（二）扩大行政诉讼受案范围，明确行政合同诉讼的法律依据

　　行政诉讼受案范围的合理规定，是推进行政诉讼程序进程的法律依据。当前行政合同纠纷未能获得合理解决的主要原因之一，便是是否所有的行政合同都应纳入行政诉讼？虽然最高人民法院以司法解释的方式将行政诉讼的受案范围扩大到行政合同，但是规定并不明确。因行政合同区别于具体的行政行为，本文认为可借鉴大陆法系国家的经验，采用概括式的方式直接加入《行政诉讼法》，即“所有因行政合同而引起的纠纷，均可以依本法提起行政诉讼”，明确行政合同诉讼的法律依据。

　　（三）构建多元的分配举证责任机制，推进行政诉讼进程

　　所谓举证责任是指诉讼上无法判断一定法律效果的权利发生或消灭所必要的事实是否存在时，对当事人有法律上不利于己的假定被确定的风险。[6]基于保护弱势私权利益的考虑，现行《行政诉讼法》规定，行政主体对做出的具体行政行为负有举证责任，即实行“举证责任倒置”原则。因行政合同的特殊性，若在双向性结构司法救济机制中适用上述原则，将不利于行政主体，甚至影响政府政策意图的发展。因此，在分配举证责任时，应根据行政合同的法律属性，确立多元的举证责任分配机制，推进行政诉讼程序的进程。

　　（四）适当引入调解、和解机制

　　于安教授认为，行政合同诉讼运用和解或调解方法，在于将争端管理与发展管理结合起来，动员行政主体提供发展资源解决行政争议，可以有效弥补司法机关因资源有限而无力直接进行利益分配救济的窘境，有助于在司法诉讼中有效化解矛盾，实现案结事了。因此，行政合同纠纷案件可适当引入调解、和解机制，依据《行政诉讼法》和《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》的规定，在坚持合法、自愿的前提下，就赔偿范围、赔偿方式和赔偿数额进行调解或和解。

　　此外，行政合同纠纷还可以构建多元审查原则和判决形式，多元审查原则包括合法性审查、合理性审查、合约性审查等，多元判决形式包括维持、撤销、履行、变更、确定、驳回原告诉讼请求以及合同效力的确定与违约责任的处理等。同时，为了避免社会公共利益的泛化或虚化，还可构建行政公益诉讼制度，鼓励公民或民间组织通过对行政相对人损害公共利益的行为进行检举、揭发，并提起公益诉讼，以维护国家的公共利益。

　　四、结语

　　行政合同司法救济机制的构建是一个较新的论题，在大力倡导强化法院解纷功能的今天，对司法实践具有现实意义。在经济加速转型、社会深刻变革的关键时期，推动行政合同司法救济机制的研究，有利于稳步推进和保障政府政策意图的实施和发展。本文对该论题的探讨是否合理也还有待于理论的进一步研究和司法实践的检验。

　　参考文献：

[1] 于安：《发展导向与行政诉讼法的修改问题》，载《华东政法大学学报》2012年第2期。　　　　

[2] 沈岿著：《公法变迁及其合法性》，北京大学出版社2010年版。

[3] 马怀德主编：《行政诉讼法》，北京大学出版社2008年版。

[4] 马怀德主编：《行政诉讼原理》，法律出版社2003年版。

[5] 方世荣主编：《行政诉讼法案例教程》，中国政法大学出版社1999年版。

[6]【日】室井力主编，吴徽译：《日本现代行政法》，中国政法大学出版社1995年版。

　　注释

[1] 1990年5月国务院发布的《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》明确规定了行政机关在合同中的制裁权和根据社会公共利益的需要对合同的单方解除权等行政合同所特有的权利。

[2] 于安：《发展导向与行政诉讼法的修订问题》，载《华东政法大学学报》2012年第2期。

[3] 行政优益权又称为行政优先权或行政特权，是指行政主体在行政合同的签订、履行、变更乃至解除的过程中所享有的权利，包括签订合同时选择行政相对方的裁量权、合同履行中的监督指挥权、单方变更权、单方解除权以及行政制裁权等。

[4] 江必新：《中国行政诉讼制度之发展：行政诉讼司法解释解读》，金城出版社2001年版，第32页。

[5] 于安：《发展导向与行政诉讼法的修订问题》，载《华东政法大学学报》2012年第2期。

[6] 马怀德主编：《行政诉讼原理》，法律出版社2003年版，第260页。