一、行政诉讼困境概述

　　1、行政诉讼起诉、立案难与人民法院收案数少并存：行政诉讼是与民事诉讼、刑事诉讼相并列的三大诉讼类型之一。但回望行政诉讼走过的20年艰辛历程，在民事诉讼与刑事诉讼在研究如何审理与判决问题之时，行政诉讼还停留在行政诉讼起诉主体资格，行政诉讼立案标准问题把握等基本问题。检视目前的行政诉讼概貌，行政诉讼还普遍存在当事人立案、起诉难等问题，而与之相对应的是行政诉讼收案数严重偏少的尴尬窘状。从因果关系链上讲，当事人立案起诉难就必然导致官民矛盾、行政争议以行政诉讼的形式进入司法救济的渠道少，自然行政诉讼收案数偏少亦是在情理之中。当然，行政诉讼收案数偏少并不全然是因为起诉立案难所致，还包括了行政案件行政机关败诉率低与公民法治意识与诉讼观念薄弱，当事人不敢、不愿、不会起诉行政机关等。

　　2、行政诉讼审理、判决难与行政机关地方干预并存：不仅在起诉阶段，行政诉讼陷入困境，即使案件已经进入审理和判决阶段，行政诉讼依然是举步维艰，还存在审理、判决困难与行政机关地方干预等问题。一方面包括行政机关在内的地方党委与政府部门的干预导致人民法院不敢轻易判决行政机关败诉，一方面是行政诉讼发展周期较短，法官队伍建设薄弱，行政审判经验积累有限、法律法规体系不健全等导致人民法院在审理行政诉讼案件存在着法律依据空白而只能参照民事诉讼审理和判决，司法审判经验积累有限导致案件审理难度大，行政案件涉及专业性知识强、牵涉面广导致行政法官难以驾驭。另一方面行政机关的地方干预与行政案件审理判决困难互为因果关系，形成恶性循环的因果链。因此，造成今日行政诉讼审理和判决困难的成因是多方面、综合性的，既有法律体系不健全、法律法规庞杂等立法层因素，亦有行政案件涉及专业性知识广泛、牵涉面广等诉讼性质等操作层因素，亦有来自地方行政机关的不当干预等诉外因素。

　　3、行政案件判决率低与当事人申诉信访率高并存

　　事实上，自从推行了行政协调与和解制度以来，行政案件普遍存在判决率低的窘状。行政案件的判决率低同样是多方面原因造成的，一方面是诉前协调致使大量的官民矛盾得以协调解决的方式得以化解，致使人民法院判决率低下。当然我，更为重要的原因是行政案件普遍存在着撤诉率虚高的问题。即很多行政案件都是以经被告做改变具体行政行为，原告主动撤诉或原告在被告的压力之下不得不撤诉。因为撤诉普遍泛滥，自然人民法院的判决率低下。我们不主张所有的行政案件都必须以判决的形式结案。但比较人民法院是国家的审判机关，大量的行政案件撤诉或被协调解决是不正常的事情，不仅会架空人民法院的行政审判职能，亦无法为人民法院积累必要的行政审判经验。虽然人民法院以判决结案的行政案件不多，但行政案件的涉诉信访问题且普遍存在。尽管行政案件的信访总量不大，但与其不大的诉讼案件总量来看，行政案件的信访总量不仅明显偏大，且行政案件涉诉信访比例长期处于高位运行态势。甚至发展成只要人民法院判决的案件，原告往往败诉，原告败诉的行政案件，当事人往往采取信访手段维护自己的合法权益而舍弃行政诉讼等司法救济渠道，这说明行政案件的判决率偏低是不正常的，不仅严重萎缩了人民法院的行政审判功能，还使大量的行政争议与官民矛盾流向信访通道。

　　二、合作型司法的原理

　　根据诉讼原理，行政诉讼作为一种诉讼类型是一个等腰三角的对抗性结构，行政诉讼具有强烈的对抗性，突出地反映了官民矛盾的激烈性。但笔者以为司法除了对抗性的一面，还有合作的一面，行政诉讼困境的破解之路应当以合作为要义，寻求有别于传统司法的纠纷化解进路即合作型司法进路。合作型司法强调司法不仅仅有对抗的因素，还有合作的侧面。合作型司法强调行政争议的解决与官民矛盾的化解当以合作为基点，促进行政争议的妥善处置，官民矛盾的及时化解。以往的行政诉讼因为缺乏有效的诉讼合作致使矛盾尖锐，难以化解。合作型司法为行政争议的解决开辟了一条新路径。合作是指行政诉讼的所有参与主体包括法官当以合作为基点，尽力采取合作的办法，以合作破解争议，以合作解决矛盾。合作型司法的进路具体到行政诉讼领域当包括人民法院与行政机关的合作，行政机关与原告的合作，人民法院与原告的合作。

　　三、合作型司法的破解

　　1、以合作为基点，加强行政机关与人民法院的沟通与联系，构建行政机关与人民法院的制度化沟通机制，实现行政审判与行政执法的良性互动。合作型司法强调合作的精神，重视和重新发掘行政诉讼中的合作价值，要求人民法院将合作作为行政争议化解的一种重要手段。合作意味着，作为国家审判机关的人民法院与行政机关加强沟通联系，通过沟通实现诉讼信息的互通共享，通过加强联系为行政机关提供应诉指导和执法提示。可以考虑人民法院与同级地方行政机关建立由人民法院和主要行政执法机关参与的行政审判与政府法制联席会议制度，定期召开联系共同探讨执法标准，实现执法的规范化与合法化，以从源头上减少行政机关的不作为与乱作为，推进法治政府的建设。行政机关在执法标准拿捏不准、应诉盲点的情况下可以请求人民法院予以必要的指导和帮助，通过这种通力合作，实现行政机关执法的规范化并尊重人民法院司法裁判的良好法制环境，促进行政执法与行政审判的良性互动。

　　2、以合作为基点，强化法制宣传教育，加强人民法院与社会公众的沟通，通过辩法析理，促进法治意识在社会生根发芽，让当事人息诉罢访，促进社会的和谐与稳定。法治与司法不仅仅是法院或法官的事情，法治的实现与司法权的运行还需要社会公众的理解与尊重。我国由两千多年的封建人治传统，因而法治的基因还非常薄弱。在当下行政案件涉诉信访率高，人民群众不敢、不愿、不会起诉行政机关与其法治意识薄弱、法律知识匮乏等密切相关。因而当着手以合作为基点，在行政审判中坚持合作型的司法进路。通过法院与社会公众的合作，实现对公民法治的宣喻和教育，让公民了解法律，尊重法律和尊重裁判。社会公众对法律不知晓，对裁判的不理解很容易导致其对裁判的不尊重进而引发涉诉信访。而其法律知识的匮乏与诉讼能力的薄弱使很多当事人不愿、不会、也不敢起诉行政机关，转而走涉诉信访的的路径寻求帮助和支持。这不仅无法发挥行政审判分流官民矛盾的权能，亦使行政案件涉诉信访长期处于高位运行态势。因而很有必要加强法院与社会公众的合作，人民法院当深入推进司法公开，以公开、合作的姿态迎接公众的质疑与不信任，当逐步强化司法宣传功能，为当事人答疑解惑、辩法析理，宣传国家的法律与政策，促使其理解裁判、尊重司法。如在立案阶段，针对不符合起诉立案条件的行政案件　应当及时告知当事人并向其说明理由，对于不属于法院受案范围的案件应当说明原因并告知其当向有职权管辖的部门进行申请。在审判阶段亦是如此。

　　3、以合作为基点，为行政机关与当事人提供一个对话平台，争取行政争议的协调解决，将争议分流在诉前，将矛盾消化在萌芽状态。合作型司法的进路不仅强调作为居中裁判方的人民法院须加强与诉讼主体原被告双方的沟通与对话，通过重视合作，寻找行政诉讼困境的破解之路。但更为重要的是，行政诉讼毕竟不仅仅是人民法院与当事人之间的沟通问题，更为关键的还是当事人与行政机关的对话与沟通。因为其是行政诉讼中相互激烈对抗的两方，只有其两方相互合作与沟通取得共识，达成协议，行政诉讼这个不解之结才能被打开。笔者以为在行政诉讼中，行政机关与当事人不仅有对抗，还有合作的因子存在。人民法院作为居中裁判的中立方当努力创造条件为其对话提供平台，为其协商搭建缓冲地带。通过对话，行政机关与当事人可能就某些误会得到澄清，可能就自己的瑕疵与错误均得到认知与反思，为其各让一步打下坚实的基础。因为真理只会越辩越明。因而很有必要进行合作，让争议在和谈中得到消解，让矛盾在协商得到释放。合作型司法通过以和谈、协商方式不仅让行政机关主动认识到自己的错误，进而改进所作的具体行政行为或对原告进行补救避免其败诉的尴尬，为其可接受的范围与限度。而原告因为和解而实现了诉讼目的，获取了预期的利益又可避免走上缠讼缠访的反复之路，不仅节约了大量的时间、物质等诉讼成本，亦轻松达到了自身的诉讼目的，实现了其诉讼利益。因而合作型司法不啻为一种可以值得认真考量的司法选择，补充现行的以对抗式为主要特征的“诉讼型司法”的不足，共同推进行政争议的解决与官民矛盾的化解。

　　（作者单位：江西省新余市中级人民法院）