摘要：基层民主制度主要是指我国的基层群众性自治制度，是指基层群众性自治组织形式及其运作方式，它是基层群众性自治组织自我教育、自我管理、自我服务、自我监督的方式、方法、程序的总和，是人民参与管理国家事务和社会事务的一种形式，是社会主义民主制度的一个重要方面。改革开放三十年来，我国农村的基层民主建设取得了巨大的进步，然而在新形势下，也出现了许多问题和不足，如何完善农村基层民主建设显得尤为重要。

　　关键词：基层民主；现状；完善

　　引言

　　党的十七大报告指出：“人民民主是社会主义的生命，发展社会主义民主政治是我们党始终不渝的奋斗目标。”当前中国农村的基层民主主要体现在村民自治方面，人民依法直接行使民主权利，管理基层公共事务和公益事业，实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，对干部实行民主监督，是人民当家作主最有效、最广泛的途径。 基层民主建设的重点在农村，回顾农村基层民主建设的成效以及不足，展望并探讨未来的发展，无疑具有重要的理论和实践意义。

　　一、基层民主的内涵及运作

　　（一）基层民主是宪法对人民当家作主的地位的明确

　　我国宪法第一百一十一条规定：城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。居民委员会、村民委员会的主人、副主任和委员由居民选举。居民委员会、村民委员会同基层政权的相互关系由法律规定。这就确立了我国的基层群众性自治是非政权型的，其属于不具有国家性质的自治，而是一种社会自治。

　　这种社会自治制度是基层群众性自治组织自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的方式的总和，是人民直接参与国家与社会事务的一种形式，是社会主义民主制度的一个重要方面。所谓基层民主，就是让人民群众直接参与和自己切身利益密切相关的国家与社会事务管理的政治制度和政治事件，具体体现了人民当家作主的民主权利。这种直接民主有利于公众充分表达自身政治意愿并自主形式管理各种政治和社会公共事务的权利，因而是一种最直接、最广泛地体现民主政治本质的有效实践模式。

　　（二）农村基层民主是社会主义民主政治建设的基础性工程

　　实现基层民主最有力的方法是基层群众自治，它有助于为社会主义的民主政治建设提供可操作的制度和技术，并培养大批组织和实施民主政治的工作者并且还是使民主法治观念在广大的基层群众中得到一定程度的普及。因而，基层群众自治是群众性民主化的开始。

　　首先，基层民主建设尤其是农村村民自治体现了“自我管理、自我服务、自我教育、自我监督”的性质，具有如下特征：（1）基层性，指的是这种民主制度适用的范围是我国城乡社会最基层单位，自我组织管理的事务时基层社区的公共事务和社会事务。（2）自治性，指的是凡属本基层社区内群众自己的公共事务和社会事务都由本社区群众通过民主方式进行决策和管理。（3）直接性，指的是基层群众的民主管理以直接民主为主要形式。基层群众直接参与本居住区公共事务的管理和决策，这种直接参与的形式是村民大会。（4）公开性，包括公共事务公开和财务公开两方面。从以上诸方面看，笔者认为，农村村民自治的本质仍是一种社会民主。

　　其次，基层民主建设中主体具有广泛性。《村民委员会组织法》明确规定了基层自治的主题是自治体的全体公民，凡居住在自治区域内的全体公民，不分职业、性别、民族、种族、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，年满18周岁以上者都有权参加自治体的自治活动。这充分说明了自治主体的广泛性。正式在此基础上，中国的农民自发地创造了村民自治的基层民主管理制度，并且在实践中不断丰富和完善这一民主制度。

　　二、我国农村基层民主建设的现状

　　（一）人文因素制约我国的农村基层民主建设

　　1、村民的文化程度以及农村人口流动的负面效应

　　列宁曾说：“文盲是处在政治之外的，不识字就不可能有政治。”笔者认为，我国现阶段农村基层民主建设之中之所以会出现诸多问题，除了政策上的一些原因外，更多是与村民的素质有关。国家统计局2008年公布的数据显示，我国农村劳动力资源中，文盲占6.8%；小学文化程度占32.7%；初中文化程度占49.5%；高中文化程度占9.8%；大专及以上文化程度占12.%。这些数据反应了我国农村人口文化素质低的一面，就使得很多村民对民主毫无认识，在这种情况下的民主选举和民主监督职能流于形式，成为摆设。

　　另外，以青壮年为主的农村人口的大量流动，严重影响了农村基层民主建设。近年来，农村人口流动出现的长期性流动的新趋势，使得很多农民长时间驻留外地，有的甚至几年才回家一次。这使得农民与他的户籍所在地的空间距离进一步扩大，不利于农民了解农村的实际情况，从而影响了农民对自身权利的直接行使。虽然这些年来，全国各地采取了各种方式来帮助外出务工农民行使自身的权利，如邮寄选举，委托选举等，但终究难以达到农民亲自行使权利的效果。最终可能导致流动人口权利被忽视，出现权利得不到保障的现象。

　　2、少数基层干部素质低

　　现阶段，我国一些农村中，少数基层村干部的自身素质较低。其主要表现在：第一，文化素质低。根据有关统计数据显示，当今我国农村，尤其是一些偏远的山村，干部拥有初中以上文化程度的比例为50%左右，而大专以上文化程度的村干部人数所占比例甚少或根本没有；第二，思想观念落后。“官本位”和“愚民”等文化对乡村干部思想的侵蚀。在几千年儒家文化传统影响下，再加上信息闭塞等原因，很多干部的思想保守，“等、靠、要”思想严重，缺乏能动意识；第三，工作作风不实。由于文化素质低和思想观念落后，少数村干部还抱有升官发财的思想，为民服务意识淡薄，在这种情况下，他们经常虫自身利益出发，对村中的一些不利己的事情视而不见，总是想尽办法减少自己肩上的单子，缺乏实干精神。

　　3、传统文化的负面无形作用

　　村民思想深处的“清官代理”和小农意识使得农民对参与政治并不感兴趣，他们追求的是有地种、有饭吃，希望清官为他们理事，而他们可以有更多的时间从事家庭经济和发家致富。对农村公共管理问题，一般情况下，他们采取应付和敷衍了事的态度。在民主选举中，他们往往会抱有一种“谁做都一样”的思想，良好的民主政治环境难以形成，村中民主气氛低迷，民主生活也就更无从谈起。

　　（二）现存政治体制之间不协调

　　1、基层政权与自治组织之间的指导、帮助关系被突破

　　《村民委员会组织法》第四条规定：乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。

　　虽然说镇政府与村民组织之间长期形成的领导与被领导的行政隶属关系被水解，但是，在村委会民主选举上，作为村民自治的发动者、组织者和指挥者的乡镇政府，对村委会的选举过程给予直接或间接的影响，而村民则希望按自己的意愿选举村委会，由此形成乡镇“控制”与村民要“自治”的对立；在村务民主决策上，镇政府坚守对农村的“领导”阵地，依旧通过行政命令来管理村委会，忽视村民自治主题的决策权，引起村委会和村民的不满。

　　2、农村党支部对村委的影响

　　实施村民自治以后，村委会与党支部的关系趋于紧张。村委会由民主选举产生，权力来源于村民，对村民的利益需求比较关心重视。支委干部由上级党委任命，当上级命令和村民利益矛盾时，支委干部往往服从上级指示，忽视村民的合理需求。由于权力的来源不同，两委往往产生不同意见和做法，不能很好地协调配合，此外，还存在两种片面性：一种是个别村委会成员片面强调自治，排斥支部领导。另一种是片面强调支部独大、干涉村委事务。有的农村甚至发展到书记和主任争谁是“一把手”以及管理权和印章的冲突，形成支部和村委“两张皮”的矛盾。导致村级组织整合力和凝聚力弱化、农村经济建设和社会文化建设停滞不前。

　　（三）村级事务决策——运作与制度的差距

　　村级事务决策大致可按决策内容的重要程度区分为三种类型：日常村务决策，日常村务决策和特大村务决策。笔者通过对若干实例的考察，应当指出，村级公共决策已在一定程度的民主基础上运作，但离有关法律制度规定的要求和原则还相去甚远。这主要表现在两方面：

　　1、村民群众对重大村务决策的直接参与远未达到法律和制度规定的要求

　　首先，按照有关国家制度规定，在现阶段中国农村实行村民自治，由村民自主决定本村重大事务。但在实践中，有的村以党员为村民的“代表”，有的则以村民小组长、自然村长为村民的特殊“代表”，参与了特大事务的决策。但村民直接参与的机会在许多地区都不多，而且对即便参与的群众对决策的实际影响程度非常有限。

　　其次，根据国家制度规定，村民会议和村民代表会议是村民直接参与本村重大村务民主决策的主要形式。但在实践中，无论是村民会议，还是村民代表会议，均没有实质性的决策权力。村民会议因各种不同的原因基本不召开，而对于少数建立有村民代表会议的组织，因一年只有两三次决策活动，另外村民会议决策过程受村党委和村委会的控制等方面的原因，村民代表会议民主决策功能的发挥上存在不少困难和问题，在决策实际运作中，村民代表会议的实际作用依然很小。

　　2.村领导集团决策的实践与民主决策的制度原则还有一定距离

　　根据村民自治的相关规定，村委会是村级事务民主决策的重要主体。但在实践中，由于村党组织与村委会之间的关系没有完全理顺，职责和功能区分不明，因此现阶段中国农村普遍存在村党支委和村委会“分工不分家”的现象。所以，制度安排中的村委会决策，在实际运作中具体表现为由“两委”组成的村领导集团的决策。村领导集团决策对民主制度原则的偏离主要表现在以下方面：

　　第一，未能充分反映村民群众的意愿。从决策形成和决策倾向角度进行分析，村领导集团的决策是各种机构、组织、群体或个人交互作用和影响的结果，有些决策确实反映了民众的意愿，不可否认的是，在政府指示与群众意愿发生矛盾时，村干部一般倾向于维护政府意愿；第二，没有严格贯彻民主议事、集体决策的原则。村书记在决议中始终处于主导地位，并不同程度地操纵和控制着决策的运作，从而使得领导集团的成员难以充分表达，无法按少数服从多数的原则，平等地共同作出决定。第三，缺乏相应的责任制约。没有责任制约，就很难防止和避免决策过程中权力的滥用。

　　三、改善我国农村基层民主建设的途径

　　（一）建立一套与基层民主治理相适应的文化环境和经济环境是基础

　　众所周知，有待提高的村民素质是提高农村基层民主建设的绊脚石，因此要想尽一切办法来提高村民素质，以便为农村基层民主建设提供良好的基础性条件。不言而喻，提高村民素质的关键在于教育。所以，一方面必须加大对教育的投资，尤其要加大对基础教育的投资，以便尽快改善基础教育设施，满足基层教育教学的基本要求。另一方面，要在促进基础教育发展的同时，采取多种形式开展村民科技培训和宣传。总之，只要有益于农民素质提高的方法和方式就要利用，从而提高农民有序参与民主建设的意识和能力。

　　强化农业保护政策，提高农业对农村人口的吸引力，避免农村人口的大量流失。根本上讲，农村人口的大规模流动在于经济利益的驱动。另外，就地发展非农产业，全力促进农村中小企业的发展，增强农村经济的内生能力，就地解决农村过剩老大难管理。农民不用远离自己的户籍所在地就能谋得赖以生存的职业，重新启动和激活农民的主体意识，农民得以集体组织成员的主体观念看待自己，参与社会政治生活。

　　（二）理顺基层组织间的关系和职能是保障

　　在现有的法律制度范围内，补充有关乡镇政权与村民自治组织的法律法规，明确乡镇政府与村民自治组织的各自权限。乡镇政府上传下达，把上级政策更加清晰细致地传达给各村，在宏观上指导村委会协助乡镇政府完成工作，并在其指导下合法合理合情地解决村务，做到政府服务，村委落实，村民实践。

　　村党组织和村民自治组织要发挥各自应有的功能，必须从制度上对其各自职权范围作出合理的界定。党的领导主要是政治领导、思想领导和组织领导，因此，党支部要想使自己真正成为村级组织的核心，就应当避免行政化的倾向，就应当从大量日常事务中解脱出来，将主要精力放在对村的发展方向的把握上。由村民自己能够处理好的事情，应尽可能由村民委员会根据法律制度自主处理。笔者认为，党支部的决策范围主要是：研究决定贯彻上级党委、政府的方针、政策、重大决策的具体措施；研究决定其他村级组织的协调问题；部署党组织自身建设等。村委会的决策范围主要是：研究本村公共事务和公益事业的有关问题；讨论发展生产、搞好社会化服务和维护社会治安以及村民教育管理等具体措施。村党支部委员会与村民委员会共同担负着推动农村经济社会发展和与人民群众建立起血肉联系的纽带作用。

　　（三）加强法制建设是巩固机制载体

　　应该进一步完善《村委会组织法》，要进一步明确村民自治的规模、组织形式和任期，要明确村委会、村民代表会议、村民会议之间的责权利关系；在选举方面，要保证选举程序的细化，对村民委员会的产生、职责、村民的界定、选民登记、候选人提名的方式、竞选规则、投票程序、罢免条件和程序等做出更加具体的规定。有必要制定民间组织管理法，提高民间组织管理的立法层级，规范民间组织的活动。

　　另外，可以完善村民自治的地方性法规。由于我国幅员辽阔、人口众多，各地的情况差别较大，而宪法、法律规定的制度只能是原则性的，因此，完善村民自治的地方法规的意义十分重大。各地方只有因地制宜，认真贯彻根据宪法以及《村民委员会组织法》的相关规定，把宪法、法律规定的原则性内容与本行政区域内的人口状况、经济发展水平、自然地理条件和民族结构等因素相结合，制定本地区的村民自治地方法规，落实村民自治的宪法性法律体系，地方村民自治有关规定的完善程度在某种意义上决定着宪法、法律规定的村民自治制度落实的程度。

　　参考文献

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　　（作者单位：广西桂林市临桂县人民法院）